“有序参与”与中国农民权益保障

" 一、导论

中国大陆的发展在一九九○年代中以后步入了一个比较特别的阶段，在此阶段整个中国一方面经济取得了快速增长，总体与人均GDP皆有所增加，但在另外一方面，整个社会的差距正在加大。在此种社会经济整体成长，但内部差距加大的过程中，农民成为一个显著的弱势团体，“三农问题”成为国家与社会之间一个重大的矛盾。中国是以农立国，被归为“农民”户口的人口多达六七成，他们受到基层政府与干部，以及社会其它阶层的盘剥和挤压，且其本身资源薄弱、分散而缺乏组织，且数量庞大，因而俨然成为中国社会一个重要的不稳定因素。 本文主张，中国农民权益问题的形成因素是复杂且互相影响的，至少应该分别经济、社会、与政治三个方面。面对这些复杂的议题，本文尝试集中探讨政治制度层面的解决，也就是如何藉由制度设计，以导引农民“有序的政治参与”作为保护中国农民权益的一项重要手段，并且作为保障中国农村稳定、协调中国国家与农村社会关系的一个稳固基础。本文所指的制度，是指选举制度、结社制度、以及对地方公共政策制订的参与制度。这三者是一体的，他们的特色是：制度性、参与性、有序性。

本文认为，制度本身并不能看做是静态的规章，如何使用制度，并以制度作为一个动员的工具与平台，才是制度的价值。中国农民作为一个弱势团体，最终真正能够保障其权益知道，只有当农民变成了公民，并且透过制度的管道自我保护时才能真正实现。如果从这样一个角度来看，现在的工作不仅是立即防止对农民权益的侵害，更重要的是为解决这个问题奠定一个可长可久的基础。上述的三种制度，应该以现有的选举制度作为一个平台，训练农民在参与既有的选举过程中展开对相关地方性公共议题的讨论，并且因此而结社，培养其自我组织的能力，然后在不断的选举过程中让组织成熟，最终实现对相关公共政策制订的参与。

二、中国农民问题的本质

在发展中国家，农民往往呈现两极的意义。无论在民主或非民主的发展中国家，由于农民往往是弱势团体，因此不是默默地承受严重的剥削与压迫，就是被其它的政治力量动员参加具有革命性质的政治运动，甚至采取武装暴力的形式。与所有发展中国家的经验一样，中国的农民权益问题，其实就是一种典型的弱势团体受压迫的问题。在总体发展背景之下的中国农民问题，其实是一个错综复杂的问题。从分析而言，如果我们把分析的焦点集中在中国农民的权益，那么至少有三个层面：经济层面、社会层面、政治层面。这三个层面的因果关系交缠在一起。而中国农民权益的问题出现，是因为近年随着沿海城市中国的经济快速发展，中国的农村，尤其是中部产粮大省的农村，其发展却仍然不振，甚至有进一步贫穷化的倾向。中国农民的权益受到侵害，也是在这样一个背景下，或者说是在近年在中国出现的所谓“三农问题”的背景下。所谓“三农问题”，也就是农业问题、农民问题、农村问题。

在农业问题方面：中国大陆的农业是以小农经济的格局为主，在改革开放以后，由于包产到户，集体已经分散，农田水利失修，且农产品价格受制于国家，再加上粮食系统缺乏效率，腐败丛生，因此农业始终不振。加入WTO以后，此一情况面临更严重挑战，中国大陆的粮食以及农产品价格缺乏国际竞争力。此外，乡镇企业于一九九○年代中期以后已经萎缩，大部分的集体企业都已经私有化，而且此私有化往往肥了农村中的有权有势的阶层，造成两极分化的更进一步恶化。 在农村问题上，主要是基层政府机构臃肿、财政恶化、干部腐败所形成的问题。这些农民负担的来源，主要是来自地方的县乡政府。这又与中国大陆农村基层政府的机构臃肿、财政恶化、以及干部腐败有着密切关系。庞大的政府机构像一座其重无比的大山，压在农民的背上。目前，全国共有4.8万个乡镇政府、80万个村委会和520万个村民小组，全国县及县级以下农民出钱养活的干部（不包括教师）高达1316.2万人，平均每68个农民供养一个县及县级以下干部。另据统计，全国乡镇总供养人员为1285万人，除去已离退休的280万，在职的还有1005万人，其中党政机关人员140万人，平均每个乡镇31人，而每个乡镇实际供养人员已高达235人。

另外，中国大陆农村的基层政府财政也在快速恶化。许多产粮大省的乡镇政府实际上都已经破产。根据一篇转载的人民网的报导，中国大陆的乡镇大约背负了两千亿人民币的债务。 根据此报导说，中国的《新闻周刊》从权威途径获悉了三个省份的统计数字：湖南省乡镇负债总额为85.4亿元，全省2000多个乡镇，负债面高达88.2%﹔浙江省乡镇政府负债36.4亿元。这个数字并不包括乡镇政府下属的企事业单位和农村集体经济组织所欠下的债务。安徽省乡镇债务总额为59.23亿元。 在此种乡镇政府的人事和财政负担下，如果农民收入和农业是上述的如此不景气，那么必然要转化为对农民的人头摊派剥削。再加上农村干部由于权力集中缺乏制衡，往往有“债" 主化”的倾向，成为了一个高利贷的剥削阶级，除了制度的摊派以外更增加了私人的剥削 ，如此必然导致不断累积尖锐的农村干群矛盾了。

以上是从中国大陆学者比较一般性的看法来描述中国的所谓“三农问题”。但是如果我们从中国农民的权益受到损害的角度来看，其原因则有经济的、社会的、与政治的三方面。

在经济上，中国农民的处境一个根本性且结构性的根源，就是，是小农经济格局以及人口相对于土地的资源紧张性。如果在有限的土地上，农民以小农经济的型态维持一种可以维持温饱，但是却没有商业利益的小农农业经济，那么农民的经济是没有出路的。农民所面临的经济问题有两个：缺乏工作机会、以及缺乏现金收入。且这两者息息相关。在中国传统计画经济中的城乡二元以及以农补工的发展模式下，农民本来就是受到有系统的经济剥削。在转型经济过程中，农民成了以户为单位的农户，面对巨大的市场，以及由政府或城市为导向所形成的供销体系，又处于容易被剥削的位置。在入世之后，国外农产品是否有可能形成对中国农民的第三种经济挤压，是值得关注的一个新的课题。在经济上，除了上述整体结构性对农民的剥削以外，还有因为经济发展所带来对农民权益的侵犯，其中最重要的就是对农民土地权益的侵犯。由于乡镇企业或者地方政府追求经济发展，导致许多农地被征收，形成许多农民失去耕地，但却没有受到应有的补偿，因而造成农民经济权益上的损害。

在社会上，中国农民受到很大的歧视。“农民”一词在中国社会用语中往往带有贬抑的意涵。长久以来“户籍”制度造成了一种身分的烙印，农民户口天生象征了一种社会地位的低下。虽然现在许多地方开始了“户籍制度的改革”，但是仍然不是没有以经济条件为前提设置“准入门槛”。此种根深蒂固对农民的社会歧视，可以说是中国农民权益无法获得保障的社会性原因。另一个农民权益比较容易受到侵害的社会性原因，是因为农民的组织化程度较低。农民本身虽然客观上利益可能比较单纯，但是由于其分布非常分散，且身限于农村社会中比较浓厚的初始组织(primordial organization, or first-order organization)环境之中，因此不容易超越这些宗族、群落、地域之限制而形成具有公共或跨域性利益取向的第二级组织(second order organization)。因此农民自我保护的能力相对薄弱。

最后，在政治上，中国农民也是弱势。中国农民作为公民，虽然法律上的权利是受到法条的保障，但是实际上他们通过制度性的政治参与却是不足的。虽然中国农民可以通过村委会的选举与自治参与村务的自我管理，但是村委会毕竟不是正式的政府，其所参与的公共资源分配层次很低。重大的公共资源分配是在各级政府实现的。虽然在中国乡镇与县的人大代表是由人民直接选举产生，但是此种选举目前仍然受到既有体制因素的限制，还没有形成一种能反映社会多元利益格局的政治代表机制。在政治上，如上所述，在三农问题中形成对中国农民权益侵犯的原因是非常复杂的，有财政的、有行政的、有经济的，而要尝试解决这些问题，必须要通过整体性的利益重新分配，或者制度的重新调整与建设。这些都远非目前中国农民所能有的政治代表和有限政治参与所能解决的。

本文的分析，主要认为中国农民权益如果要获得长远的保障，最终应该要解决经济、社会、和政治层面的问题。然本文所主张的着手点是政治。本文认为中国农民权益受到侵害，此一问题的本质在于，中国农民在今天的中国社会是一个在正式的政治过程中没有其利益真正代表的阶层，也是一个无法自我保护的阶层。是这样一种政治处境，容许了经济上和社会上对中国农民权益的剥削与侵害。中国农民权益受损此一问题的本质，正如所有发展中国家的弱势群体权益受损一样，如果不能从政治上予以解决，是无法从根解决此一问题的。

三、相关研究文献回顾：从民主理论出发

如果本文认为中国农民权益问题是一个政治学的问题，是一个典型发展中国家弱势群体争取权益的问题，那么政治学的一般理论对此类问题有何看法呢？本段引述四类与此相关的理论。由这些理论出发，导出这些理论对于这些问题解决的方向。由于本文主张中国农民应该借着“结社”、“选举”、“参与”来表达、争取、保护自己的利益，因此以下理论都是围绕着上述这些本文的核心主张。

1.发展、良治、与民主参与

近年来，政治学与行政学一个新的观点，是认为民主参与是达成良好“治理”的一个重要条件，而有了“良治”，也才会有好的“发展”。联合国发展总署(UNDP)“2002年人类发展报告”(Human Development Report 2002)的主题，就是“在分歧的世界中深化民主”。在该报告的前言中，联合国发展总署执行长Mark Malloch Brown说道：“要不断减少贫穷需要公平的经济成长，但是也需要穷人拥有政治权力。而若要以一种与人类发展相适应的方式来达成此一目标，那么就应该在社会的各个层次建立强固且深化的民主治理。”

北欧的国际NGO“民主与选举协进研究所”(Institute for Democracy and Electoral Assistance)在2000年举办了一个研究讨论会，专门探讨贫穷与民主的关系，与会的专家研究过南亚、非洲、南美、和前苏联国家等地区的案例后指出，对于开发中国家而言，“没有民主的经济增长将导致更大的不平等”。如果说有哪一个环节是能够连结民主与贫穷的解决，那么这个环节必然是“穷人的政治参与”。

为此，以下几件事情是必要的：穷人团体进行社会动员是必要的，更多的社会边缘弱势团体通过社会动员更广泛政治参与是必要的，妇女的参与是必要的，义务教育、基本健康医疗、工作机会、与安全的住房应该是弱势团体政治参与主要的诉求政策目标。 具体而言，该研究建议，应该发展穷人自己的政治代表、应该将政府与公民团体及私营部门之间的所谓伙伴关系真正予以操作化、以及为了落实穷人真正有意义的政治参与，加强地方治理和向地方分权是非常重要的。

本文认为，这里最值得注意的是两点，第一点，是要改善穷人（或者弱势群体）的境遇，不仅要改善其经济条件，给予他们政治权力，或者简称“赋权”。给予农民政治参与的权力虽非改善其弱势地位的充分条件，但恐怕是必要条件。其次，要让穷人或弱势者以公民的身分自我组织起来，向国家的正式政治过程推举他们自己的代表。第三，“强固而深化的民主”，应该建立在“社会的各个阶层”，本文认为尤其应该在社会的基层落实。因为在社会的基层是与人民生活最容易产生相关的层次，让公民在国家制度安排下民主参与基层的管理，有助于实现较高层次的民主。

2.“选举民主”与“参与民主”

从一九六○年代开始，西方的政治学界中对于民主理论的对话产生了一个重要的辩论，那就是对于“选举民主”与“参与民主”之间的关系。新左派对于国家的看法是，认为国家并非是一个中立的第三者，所谓“公共领域”与“私领域”很难截然划分。因此，公民仅仅通过“选举”，恐怕不足以保证“公权力”能真正向人民负责，而必须加进各个层次公民对于“公共治理”过程的实质性参与。新左派与传统马列左派对于国家的看法不一样，他们并不天真的认为“直接民主”和“基层自我管理”就可以取代所谓“自我消亡的国家”，因为当整个社会的经济发展愈来愈发达，公共事务的管理也必然愈来愈复杂，那么把国家消除后对于公共事务的管理并不会被直接民主和基层自我管理所自动接收，而更可能会向韦伯所说被“官僚体制”(bureaucracy)所占据。

以著名的新左派理论家麦克佛森(C. B. McPherson)为例，他认为解决之道是整个国家应该采取“参与式民主”(participatory democracy)。他毫不" 迟疑地主张，“在人口稠密、结构复杂的社会，应将民主的范围从仅仅是定期选举，扩大到在社会生活各层面让更多的公民参与决策的过程。” 当然，他也承认这其中需复杂的制度设计，他认为，最重要的是“政党”本身应该采取更民主的方式，革除官僚层级的体制，对于他们所代表的对象更加的负责。这当然是建立在党内也要采取“直接民主”的参与原则，且让公民所组成的地方社区的自我管理组织和各种公民自我利益代表和自我管理的团体，在国会中也能对政党予以监督。

此外，研究也发现，如果能在更基层的层次就让公民以及他们所组成的团体参与了与他们生活更直接相关的公共决策过程，这将对于整体民主的素质大有帮助。如果公民被不断地排除在“有效地参与”之外，或者他们始终无法在正式的政治过程中获得足够的代表，那么他们便很容易相信他们的看法不会被认真对待，因此他们也会认为参与会影响他们利益的公共政治过程，并且也不会认为这样的过程有让他们信服的权威。 或者用另外一个政治学的说法，这样的公共权力是缺乏合法性的。

按照赫尔德(David Held)对于参与式民主应该包含以下的重要内容：“参与式民主”的原则是，“只有在一个『参与式的社会』，才能让公民平等地取得自由(liberty)及自我发展的权利。一个『参与式的社会』可以培养政治效能感、让个人养成对于集体性议题的关心，并有助于公民累积知识，以便于让他们有能力对于公共治理产生长久的兴趣。”有利于达到此目标的配套措施，赫尔德做出以下建议：

1.通过物质资源的重新分配，改善那些资源基础贫乏之社会群体的处境；

2.在公共领域或私领域，尽量根除或缩小不负责任之官僚权力；

3.创造一个开放的信息环境，以让公民可以在信息充分的条件下进行公共决策的参与；

4.重新检讨育幼体系，为妇女参与公共生活提供更加平等的机会。

本文认为，“参与民主”的论点非常适用于当今的中国农民。中国农民虽然享有一些法定的选举权，但是由于其物质资源以及社会资源的匮乏、以及在实际的政治过程中没有他们真正的代表，他们并无法产生“有效的参与”。他们的处境非常符合“参与民主”对于“选举民主”下所描述公民处境的缺失，而且现在中国相对于社会而言，“国家”在“公共领域”和“私领域”之间的角色的确也开始模糊，因此对于改善弱势公民群体的农民而言，“参与民主”的论述是非常切题的。然本文认为上面所说的几个建议，与其说是实现“参与民主”的前提，不如说是与“参与民主”互为因果的一组社会经济政治条件，如果公民能够设法自我组织起来，这些也可以说是“参与民主”想要改变的对象和达成的目标。因此，公民是否能够自我结社，便成为另一个重要议题。以下两组理论即是针对此一议题继续进行探讨。

3.“结社民主理论”

根据政治学者的文献整理，从理论上而言结社与民主的关系，大约可以分成三类：一类是“新自由宪政主义” (neo-liberal constitutionalism)，是基于对个人自由的尊重，因此而尊重自由个人所组成之结社，以及由他们所同意形成之宪政架构下运作之政治秩序，其目的在节制国家政府的权力；第二类是“公民共和主义” (civic republicanism)，此类主张企图保留一个为追求公共利益而进行政治审议的空间，为达此目的，此种理论主张必须将扮演积极发展角色的国家与具有操纵性质的特殊集团之间应做出适当的区隔；第三种是“平等多元主义” (egalitarian pluralism)，此种主义主张，团体的组成与参与对民主是不可或缺且重要的，为防止各种团体利益对于民主所产生的扭曲，应该让团体的之间的组织与参与程度维持最大程度的平等；最后一种是“结社民主理论”(associational democracy)，该理论主张，团体与民主的关系，应该通过经结社的团体对公共议题的审议性参与，以实现平等与民主的政治价值。当存在着不平等政治代表的情况下，该理论主张提高目前被排除之团体在立法机构有组织之代表；当民间团体可能对民主审议产生不利影响的情况下，该理论鼓励各种团体在政治行动中更照顾到其它团体的利益平衡；当民间团体可以有助于治理的情况下，该理论鼓励团体主动承担更直接的治理角色。

本文主要的立场是采取“结社民主理论”的立场。“结社民主理论”并不完全否定前述三种理论或主义的主张，但是认为他们都有所不足。“新自由宪政主义”往往倾向于维持一个弱国家，这未必有利于整个国家经济的发展，尤其是在像中国这样一个发展中国家，但是其对国家权力先天的不信任是人类智能的结晶，其所主张应从加强公民自身权利之表达出发，通过结社对国家权力予以牵制的原则，是永远值得作为一个重要的政治原理被铭记的。“公民共和主义”倾向于将国家与社会做出清楚的区隔，这样有可能反而削弱国家管制社会的能力，未必有利于实现公民的整体自由保障，但是其肯定公民结社自主性的价值追求，并对于强势利益团体对民主公共利益所可能产生侵蚀的警惕之心，则是值得肯定的。而“平等多元主义”主张团体间应该拥有平等结社与公平参与公共政策的机会，的确是值得发扬与标榜的，但是将国家当作一个场域，将公共利益与公共政策之决定置于一个向市场一样的机制之中，任由多元的社团折冲妥协，似乎忽视了规则与制度在其中所可能产生的重要作用。本文接受上述三种主义所受肯定的部分，再加上“结社民主理论”的主张以补其不足。

对于“新自由宪政主义”之不足，本文认为，应在健全公民结社参与公共政策的前提下，通过各种有序的参与、审议、与民主制度的制衡之下，赋予国家在经济生活中一定的积极主动角色，此点在如中国的发展中国家尤然。

其次，对于“公民共和主义”之不足，也就是因为太过强调国家与社会之区隔，反而造成国家管制能力之不足，近年政治学已有非常多的论述，尤其是站在发展的角度对此的论述。如Peter Evans在他的《Embedded Autonomy》一书中指出，国家与社会之间如果存在着一种联系的网络，反而有助于国家对于发展的规划以及对于经济的管制。联合国的发展计画也指出。此外，另外一些专家在东南亚的研究也指出，存在结社的村落，承受开发援助的执行成果比较好。

对于“平等多元主义”之不足，即认为让多元团体在公共利益市场机制中取得平衡，已制订公共政策的观点，本文主张，应该着重制度的建设，一方面要节制国家的干预，另一方面要制订公平的竞争与参与规则，让弱势团体的自我组织和参与受到鼓励与保障，这样才能实现“民主”与“公平”的价值。“民主与选举协进研究所”的研究指出，所谓“市场式”的多元团体参与公共政策之过程，穷人或弱势团体的参与往往被强势团体、威权政体、以及精英政治给抵销了。

由此观之，本文的主轴是“公民性结社”与“制度”的结合，且此种结合之设计乃朝向实现以下的目标：一、有效牵制国家对公民利益的不当侵害；二、要节制强势利益团体垄断对公共利益的分配；三、应保障和鼓励弱势公民的结社，以及对公共事务的参与；四、应该让弱势团体加强其在政府立法部门的代表；五、在以上的条件下，适当地赋予或强化公民结社所担任对公共事务的自我管制功能，以帮助成就以经济发展为前提之有效治理。

4.“社会资本”理论之观点

“社会资本”的理论大约是1988年美国社会学家Coleman开始以有系统理论化的方式提出，成为近年来社会学、经济学、政治学等社会科学中一个流行的分析概念。在政治学中，则是以普特南(Robert D. Putnam)所着的“使民主政治运转起来”。

学者指出，“虽然早期的学者对社会资本的陈述有些混乱，但主要的观点可归纳为以下三个范式：(一)" 社会网络和嵌入资源，(二)社团与民间参与，(三)普遍信任与不信任。” 对于普特南以及围绕着普特南开展的争论而言，主要则是涉及自愿团体、公民参与、以及公民性。

“社会资本”的概念对我们讨论中国农民的权益有何相关呢？根据“社会资本”的理论认为，社会资本除了有助于民主政治中的“公民参与”以外，也有助于“社会发展”与“经济发展”。美国学者武考克(Michael Woolcock)指出，可以从微观与宏观两个层次来分析“社会资本”与“经济发展”的关系。 在社群的微观层次上，应分为“整合”(integration，指在社群内部的联系关系)、与“链合”(linkage，指社群与外部的网络关系)；而在结构的宏观层次上则分为“组织整合”(organizational integration，指社会团体一般性的制度统一、权限清晰、与能力发展的程度) 、与“联系程度” (synergy，指国家－社会关系)。根据这样的分类，他分别提出了由下而上，也就是“微观层次”上，发展的四个理念型，和由上而下，也就是“宏观层次”上，发展的四个理念型。

如果将此分析架构运用在中国的农民问题上，我们可以发现，在微观层次，中国的农民基本上属于“非道德个人主义”或者“非道德家庭主义”；而在宏观上(以基层政府为接口的)国家对农民而言大部分属于“掠夺、腐败的无赖型国家”，少部分出现“弱国家”甚至接近“崩溃国家”的状态。如果我们把宏观上“掠夺腐败的无赖型国家”与微观上“非道德家庭主义”相结合，往往就是学者秦晖所提出的“地方政权苏丹化”的“软危机”。

“社会资本”理论还进一步将宏观层次的四种类型与微观层次的四种类型予以组合，形成了十六种组合，然后依次排序，列出这十六种类型与“发展”的关系。在最低的极端，是“整合”、“链合”、“国家－社会联系程度”、“社会组织整合程度”都低，称之为“无政府的个人主义”，此种社会的发展经验不可避免地将会是失败的；而在另外一个极端，则是四者都高，称之为“仁慈的自主”，具有高度的社会资本，也最能导致成功的“发展”。 按照这样的分类，中国大多数农村可能属于偏低。

武考克的结论也证实了这样的看法，他认为，以下的条件是社会资本将受到侵蚀，也将不利于经济发展：

1.阶级、性别与种族的不平等很广泛，成上升趋势，而且是合法的；

2.贫困长期存在，未受到社会保险网络的抑制，而且通过稳定就业也很难以解脱；

3.统一的法律软弱无力、不公正、受到藐视、或者被肆意扭曲；

4.政府不是自由、公正选举产生的，或选民几乎没有认真的选举选择；

5.上级和下级组织之间不能从集体成果中分享经济利益；

6.战争、饥荒、严重的通货膨胀、疾病、或长期的未充分就业侵蚀了人们对于秩序和可推断性的基本观念；

7.少数派公开或隐蔽地受到歧视。

以上这些条件，对于研究中国农民的研究者而言，有些许熟悉的感觉。这的确让我们更加对于中国农民的处境不敢太过乐观。此外，他认为在以下的方面培养社会资本将有利于对发展形成积极的成果：

1.在本地社群内；

2.在本地社群与那些拥有和外界及公民社会更广泛的社会联系的组织之间；

3.在公民社会和宏观层次的机构之间；

4.在共同的地区机构之间；

5.此外还应该鼓励他们参与宏观政治过程，与其它社会群体建立共识。

按照这样的分析，简言之，中国农民要改善其处境，保障自身的权益，应该努力培养“有助于发展的社会资本”。要达到这样的目标，有两种策略，一是从微观着手，就是增加农民社群内部的“整合”，以及增加农民外部的“链合”，这与我们前面达到的结论类似，那就是强化中国农民的自我组织以及组织间的联系。另外一个策略则是从宏观着手，一个是加强“国家”与“社会”的联系程度，不过这其中牵涉“合法性”问题，也就是要加强国家对于社会的合法性，这涉及增加农民在国家政治过程中的代表性；另外则是增加社会整体组织整合程度，这是随着经济发展程度的提高才能实现的。

四、中国农民的政治参与和制度的成就与限制

在中国既有的“选举制度”下农民的政治参与管道有以下几种：村委会选举、乡镇及县人大的选举，以及在少数某些地方乡镇长的预选，或者村党支部的选举。这些选举往往都已经存在既有的制度，且行之有年。但本文认为，现在中国农民在既有的政治参与制度中所面临的问题是：一、低层次的选举(村委会选举)的意义有限；二、高层次选举的参与形式化(乡镇县人大)或者不足(乡镇长直接选举)；三、在政治过程中代表性不足(人大)；四、对于与其相关的公共政策制定过程无法参与；五、政治上充满无力感，转化为各种“非制度性”政治参与，形成对整个政治稳定以及促进其自身利益都未必有利的格局。

村委会选举 1.村委会的基本法规建设。全国22个省、市、自治区的人大常委会已经制定了有关村委会建设的基本法规。到2001年为止，只有江西、西藏以及北京、上海尚未制定有关法律，其中山东、福建、海南、云南、河南等省制定了贯彻村委会组织法实施办法和选举办法。截至1998年底，全国共选举产生了83万多个村民委员会，358万多名村委会干部。

2.农村法制观念的初步确立。对于法制性民主建设而言，所谓法制观念，最重要的就是选票意识和任期意识。随着村级选举工作的日趋活跃，基层农民的选票意识也在强化，依得票多少决定是否当选为村干部的观念正在农村基层扎下根来。另外是任期意识。三年一届，届满就要改选，已经成为共识。许多地区的农民已经懂得他们被法律所赋予的权利，并且愿意以上访抗争或者向法院提起诉讼的具体行动来护卫他们的此种权利。

3.选举工作基本程序的确立。在各地选举过程中，大体上都要经历成立选举工作机构、选民发动与登记、酝酿及推荐和确定候选人、投票选举、公布选举结果这样几个阶段。每次换届选举，负责基层选举事务的人员能够比较熟练地运用这些程序开展选举工作。几个确保选举之民主性质的重要程序，如“公开提名”、“秘密投票”、“差额选举”、“公开计票”等已经基本获得制度上的确立，并且也已经影响到了城市基层选举的实践。

4.培养一批熟悉村委会事务的官员。最重要的是许多省级民政厅基层政权建设处的处长对如何指导村委会选举的工作已经有了十分深入的研究，近年来一些地方村委会选举工作之所以获得重大进展，大都与这些地方处长们的努力有直接关系。

5.类似竞争性选举的出现。如在辽宁省铁岭市、黑龙江省青冈县、河南省新郑县及项城县、福建省南平市农村等地，用自荐办法产生候选人而非传统的“酝酿协商”，候选人可以进行竞选，登台发表治村纲领，这对予农村基层政治发展产生了重要影响。

6.各地产生不同的选举制度创新：包括提名上的“海选”、“两票制”、“信任票”、“三荐二考”、“公推直选”等等。

7.在某些地方，党的基层组织村党支部也受到村委会选举的冲击，" 必须与民意更加接近。

8.村自治某种程度制约了乡镇的任意性权力。

9.由农村向城市居委会或社区居委会直选的横向扩散影响与发展。

10.为直接、开放、竞争性选举的向上发展提供了动力。

作为中国政治发展的一环，农村基层选举除了上述的影响之外，也为进一步推展民主奠定了良好的制度性基础，为中国的农村问题提供了一个“安全阀”(safety valve)的效果、有助于农村的整体稳定、促进了农村经济的发展、并且为各种农村如宗族等组织提供发展的空间。

然而，不可讳言的，中国基层选举仍然存在着许多限制，以及进一步推展的阻碍，归纳起来大约有以下几点：

1.由村一级向乡镇长直选的发展趋势没有获得进一步的推进。

2.中共组织部的介入，使得《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条出现了村权力两元化的条款，为村自治埋下了发展的障碍。

3.在部分地区的农村中，基层党支部与乡镇联合对民选的村委会进行打压。甚至以新的制度－“两委一肩挑”－来重新确定村党支部书记的地位，而党支部书记的权力加强也有利于乡镇对于村的干预。

4.许多地方的选举还存在着形式化走过场的作风，尚未真正落实。

5.作为政治发展的一环，农村基层民主毕竟还局限于村民的自治组织，尚未扩及于乡镇这个人民政府的最低层级，对整体中国政治发展的贡献仍属有限。

虽然村委会选举在一些地区已经真正体现了村民有意义的选择，或者选举本身已经开始具有竞争性的意义，也就是说不少村委会选举已经是所谓有意义的民主选举。但即使如此，村委会选举这项制度对于保护农民权益仍属有限。本文不否认村委会对于农村治理的正面作用，而且本文认为村委会选举不但应该深化且继续完善，且其对中国农村的稳定与发展的正面意义都应该受到肯定。但是村委会选举仅仅是成就了并非政府的村的自治，尚且无法在乡镇对于公共资源起作用。而且尽管如此，但是村的自治已经引起了与乡镇的紧张，这也是为何会形成所谓“两委一肩挑”背后的原因。且按照前述的各种理论，村委会的选举再民主，也没有促使农民形成跨越村域的“链接性社会资本”，也没有形成对政府正式公共资源非配的“参与”。不过，村委会选举应该是有利于农民形成村内部的“整合性社会资本”。

人大代表选举

中国的人大代表，可以说是中国政治制度中人民政治权利最重要的行使渠道和利益表达机制。因为按照中华人民共和国宪法，各级政府的权力是由各级人大产生。然而在实际的政治运作中，党才是真正的权力核心。而且各级人大的选举，党还是扮演着重要的角色。且不论党与人大的关系，我们仅仅就人大代表的组成，就可以发现农民在人大代表中所占的比例并不大。根据表三，农民(这是指农民身分，但具有农民户口身分者也可能实际上并不从事农业)占乡镇一级人大代表的比例由1977-1981年到1996-1999年已经大幅增加，这是正面的发展。不过，其它的消息并不好，那就是在县级、省级、以及全国，农民占人大代表的比例都在下降。表四显示，在全国人大代表中，农民代表的比例不如工人、军人，但是干部的比例却不断增加。

当然，我们不要忘记，根据法律，农村人口选出人大代表的比例是城市人口选出人大代表比例的四分之一，也就是说，在人大代表的选举上，农村人口的公民权是城市人口的四分之一。这是一种法定的不平等。当然，这种配置是有立法当初的国情，但是这种国情一方面已经有所变化，另外一方面也不能忽视此种制度性扭曲所形成的潜在歧视效果。

除了代表不足以外，更重要的是人大代表一方面并没有真正发挥宪法赋予的功能，另一方面人大代表并非专职，再一方面其选举过程也充满了仪式性、形式主义的色彩，并没有真正的由人民提出候选人，或者由候选人进行“竞选”。

最近深圳区人大进行选举，结果闹出了许多突破性的新闻，大部分都是具有正面民主的意义。新闻之一就是产生了一个“自荐代表”的当选，且过程中还产生了自主性的“竞选”。 这样的消息是产生在物质条件先进的深圳市区的区人大选举，而非中国农村，但俨然已是具有“突破性”的新闻。那么农村人大选举的一般情形应该可以想象。

正如民主理论所说，这并不是真正的“有效”的政治选择，也无法产生农民真正的代表，其对于公共资源的分配也随之缺席，进而挫伤了其政治参与的效能感。学者指出，近70%的选民对上一次选举的结果没什么印象。 如果这是一个平均值，那么农民的比例可能更高。总之，这种缺乏效能感将会使得选举失去意义。作为农民唯一的制度性参与管道如果都不能起到作用，那么作为边缘弱势群体的农民，其权益无法受到保障毋宁是必然的了。

农民的非制度性政治参与

中国农民的制度性参与并不顺畅，那么其权益受损时怎么办？通常保持沉默是一个选择，但是如本文开始时引用于建嵘的话所说，愈来愈多的农民开始自己组织起来，不是设法走进制度性参与，而是走向暴力性的非制度性参与。其实，大部分的农民并不会选择走上与政府作队的路，农民如果有办法自我组织起来，往往采取的第一步是“上访”。但如许多例子显示，由于农民的组织一方面仍然没有与外界“链接”，仍属孤立，另一方面他们在正式的政府内部没有代表或代理人，因此无法挑战容易勾结的官僚体系，其结果经常是上访无效，或这更不幸的是上访者惨遭逮捕或者打压。

面对这种体制内参与几乎是完全不通的情形，农民在其权益被压迫侵犯忍无可忍之下，组织起来冲击地方政府的情形便经常发生。根据于建嵘指出，他所研究的例子显示，打着“减负代表”的农民领袖已经非常具有组织力和号召力，可以很有组织地将农民组织起来，其与政府的对抗已经逐渐有升高趋势，甚至出现暴力倾向。

中国农民的非制度性参与的出现说明了几件事情：首先，这些非制度性参与已经不是独立偶然的事件，而是愈来愈频繁且趋向有组织的；其次，这些行为往往是因为基层政府或干部的腐败或滥权，且农民经由正式管道无法伸张和保护其受损的权益；第三，这些行为本身并无法真正改变既存的正式政治制度向比较好的方面转变，也无法形成一种稳定经常的有效参与，亦不利于形成一种“善治”，更对“发展”起不了太大的帮助；第四，农民的非制度参与有可能慢慢产生跨域的联系，但是这种联系并没有进入合法公开的参与渠道，且其与政府的对抗性会加强。

简言之，农民在正式的参与和代表管道受阻，无法自我形成具有公共性的组织，其有内聚性、地方性的“社会资本”并没有被开发成为有利于民主参与和有利于公共对话和促进公共利益的政治参与，结果形成了另一种具有破坏性的政治参与，这不仅是农民的损失，更是对整体政治秩序和民主政治的损失。可见得不让农民在正式的公共权力渠道自我组织起来，自己有秩序地代表、争取、保护、并促进自己的利益，并进而与其它社会群体进行对话，致力于共同维护更宽广的公共利益，其结果是换来另一种双输的恶性循环，实在是得不偿失！

五、中国政府对农民权益的保障措施－－以“减负”为例

农民负担增加是中国农民权益受损害的最具体表现，本段检视从1980年代到1990年代中国政府对于防制增加农民负担的一系列措施。这样做的目的，是想说明一个事实，那就是中国政府对于农民权益受侵害的解决之道，一直是朝向于加强政府内部管制措施作为解决的方法。但是问题是，政府的基层单位和干部往往就是问题的一部份，加强对他们的管制，其实是必须透过一级一级政府去贯彻的，这样又陷入了一个不可解的循环。本段的目的就在说明，不从加强公民自我组织、加强民主机制、和有序参与的角度，是无法有效解决这些问题，也无" 法有效保障作为弱势公民群体的农民之权益的。

其实，中国的中央政府从1980年代中期即注意到了农民负担的增加。1985年10月31日，中共中央、国务院联合发布“关于制止向农民乱派款、乱收费的通知”，提出要严格控制集资、赞助等活动，压缩民兵训练规模，控制向农民收取管理费、手续费和其它费用，不得向农民摊派办公费、交通工具购置费、制装费等。 本文以下试着透过对于1985年的“关于制止向农民乱派款、乱收费的通知”以及1990年代的14份减轻农民负担文件的分析，以了解中国政府1990年代对于农民负担的看法以及所提出来的对策。为了分析方便，表五将15份文件依年份先后以编号排列。

综合以上各份文件，本文发现，中国政府的思路是：

（一）要求各级政府的主要领导负责减负措施的实施并且要时常检查减负情况：

中国政府要求各层级的党政一把手亲自领导本层级减轻农民负担的工作，希望藉由各层级党政一把手的亲自领导减负工作，让下属干部知道减负工作是中央当前最为重视的工作任务之一，各级干部必需认真加以执行。 并且藉由定时或不定时的检查来督促干部，使得干部有所警愓，不敢随意加重农民负担。

（二）农民负担的制定与实行需经民主及法定程序认可，重要者需经上级政府批淮且农民负担费用的使用情况必需公开：各级政府对于加重农民负担计划的推出，要求一定必需经由制度内的法定程序。在各层级政府，凡是有关于农民负担的计划，当该级政府提出后，一定不得在未经该级人大的同意下私自推出。而是必需经由正式的法定程序，在该级人大同意批准之后，才得推出。在村一级，村民委员会有关增加农民负担的计划，则必需经由村民大会或村民会议，在经过大多数村民的同意之后始得推出。中国政府希望农民负担的制定与实行在藉由民主的同意之后，使得农民负担能够在农民合理承受的范围之内。此外，农民负担费用的使用情况必需向农民公开，以防止干部滥用乱用，中饱私囊。

（三）农民负担政策向群众公布

中国政府一方面希望藉由新闻媒体报章杂志等各方面的管道将中央推出的减负措施广为人知，让每个农民都知道政府已推出的减负政策。以防在基层干部任意加重农民负担的时候，农民能够藉由对于中央减负政策的了解而与干部据理力争，来保护自身的权利。

（四）规定农民负担的使用标准以及负担上限

藉由法律的形式明确规范农民负担的使用性质，并且透过定额（一定三年不变）以及定百分比（农民收入5%的上限）两种方式来规定农民负担的上限额度，使得干部与农民对于法定负担的限度都有明确认知。

（五）精简政府机构与人员

由于基层政府机构的运作以及人员的开支很大一部份是由收取农民的税费所支付。因此中国政府希望透过精简政府机构以及相关人员以降低政府的开支，从而减少农民负担的支出。

（六）对干部进行道德教育

要求干部能够了解减轻农民负担对于国家的重要性，并且要求干部讲党性，时时刻刻牢记农民的利益，全心全意为人民服务的宗旨。

（七）在“税费改革”中采取了“除费并税”，完全取消地方和部门设立涉及农民负担的行政事业性收费和政府性基金、集资项目等面向农民收费的权力。乡村组织的经费则透过农业税及其附加的方式征收。至于实行税费改革后形成财政困难的县、乡财政，则是透过省、市财政的转移支付，保障基层政府运转基本职能所需支出。

从以上的改革可以看得出来，中国政府对于保障中国农民权益的主要思路，是“行政改革”与“财政改革”，是从“国家”的角度来看，设法由上而下单方面地、采取行政手段或者纪律手段、在国家内部进行对官员干部的规范。唯一的由下而上的、具有参与意义的是第二项。但是由于各级人大真正农民利益的代表非常微弱，并不能真正起到制约政府的作用。而所谓在村一级“一事一议”，在执行上却出现不少困难。一些基层干部反映，农村税费改革后，农田水利、乡村道路、基础教育、社会保障等事业的发展,改为“一事一议”。由于受到议事内容、议事条件、农民民主议事素质等方面的制约,很难达到有效的议事筹资的目的，同时“一事一议”又有明确的上限控制，操作起来比较困难。 山西省农调队调查的150户农户中，有5%的农户认为：“一事一议这种办法表面上看村民有自主权，但实际上还是少数几个人说了算，不可取”；有7%的农户认为“农业户多上交的税收已基本负担了乡村的各种费用，其它公益性开支没有必要再议”。

税费改革虽然在各地推广后，据调查的确降低了农民负担，但是由于造成了基层政府的财政负债进一步恶化，有可能导致了其它新形式的“农民负担”。 譬如安徽省税费改革后乡镇级负债47亿元左右，村级负债50亿元左右，平均每个乡镇负债260万元，每个村负债17万元。 这种地方负债恶化情形，是否能让农民负担真正减轻，有待进一步观察。

简言之，中国政府到目前为止仅仅强调从“国家”或者“由上而下”的角度来设法保护农民受损的权益，其结果往往未必奏效。如本文前述各种民主理论显示，没有对公民真正“赋权”，公民自身的权益就无法真正受到保障，有利于民主和经济发展的良性“社会资本”就无法形成，“善治”也失去基础，公平、正义、发展、与稳定就永远遥不可及。

六、“中国农民的有序参与”：以选举、结社、参与的制度建设重建中国国家与农民关系

根据以上的检讨，本文对于保护中国农民权益提出以下的建议。

1.在选举制度改革方面：

善于利用并改革地方人大之选举制度，作为诱发农民合法结社之社会动员机制，提升中国农民的公民权力的意识与能力。农民结社团体可以推派自己的代表竞选，也可以推派举有党员身分的农民代表先在党内民主的渠道中竞争地方领导的位子。在中国农村的村委会选举过程中，农民已经自下而上地实现了许多选举制度的创新，这显示中国农民对于民主追求的动力十分强。且经过十多年的村委会选举，中国农民对于选举也已经熟悉。应该让农民作为公民的权益在正式的政治体制内得到更充分的发挥。

其实，按照现行的人大代表的选举法规《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第二十九条的规定，“选民或者代表，10人以上联名，也可以推荐代表候选人。”这条规定给农民以及农民团体提出自己候选人给予了一个合法的机会。虽然选民提出的候选人根据该法第三十条还要经过选民小组酝酿、讨论、协商而产生正式候选人名单，但是至少农民和农民团体根据法律是可以提出他们认为能真正代表自己利益的候选人。在此种可能的条件下，如果农民能有自己的组织和团体，那么组织或团体的代表在选民小组协商时也应该参与协商，这样才能真正确保其候选人不会被剔除到正式候选人名单之外。

这里面牵涉到一个问题：选" 举法规中并没有明文规定“选民小组”的真正组成成分。也就是说，所谓正式候选人的确定过程还存在着程序上模糊的空间。这正是不利于弱势团体的重要关节。其实，以村委会选举为例，愈来愈普遍的“海选”和“预选”已经说明了对于正式候选人提出问题的解决方向。在地方人大代表的选举过程中，也已经有若干省市开始采行“预选”的方式 ，这应该是整个人大选举应该加速改进的方向。也是有利于弱势团体推出其利益代表的重要改革。

任职于全国人民代表大会常务委员会秘书处的蔡定剑在《战略与管理》双月刊今年第二期撰文介绍了他在全国约20个地区发放了2500份问卷的一项研究成果。调查发现，在"你愿不愿意参加人大代表的选举？"和"你是否愿意当人大代表？"两条问题上，农村的正面答案比城市高，而城市又高于流动人员。 可见得农民想要通过人大表达其利益的动机是很强的。本文认为，应该善加利用这样的动力，让农民通过对于选举自己人大代表的机制，

2.本文主张应该放宽让中国农民结社的空间，在这个问题上，本文有以下建议：

A.善加利用团体结社的“功能溢出”效果：

从经济结社开始，藉由加强结社培养社会资本，促进发展，加强对团体的认同与共同利益的巩固，进而溢出成为具有社会或者政治参与意义的结社；中国许多沿海省份的农民已经成功地开展了“合作经济”或者“专业协会”。从“社会资本”的理论角度来看，这显示他们已经具备跨越狭隘地区的互相“链接”的社会能力，这非常有助于农村经济的健康发展。这种经济上的农民结社，可以培养农民的社会资本，尤其是与社区外部联系，此种社会资本，将有利于在必要时刻转化为重要的政治动员的社会资本。且此种动员方式一开始就是基于与社区外部有共同公共利益一致者相联系，此种动员就算是参与政治过程，其本质也就是公共的，只要存在体制内“有序参与”的空间，这将会有利于“治理”的一种由经济而政治的动员过程。

B.应鼓励农民结社团体进行跨域整合，摆脱地方性狭隘利益格局：

如前所述，如果农民的结社能跨出他们所存在的狭隘社区，那么他们必然将考虑更广泛的公共利益，如此将有利于此种农民结社参与和其它地域的集团或其它利益的集团就公共议题进行讨论，这将会有利于农民结社发展出一种具有“公民性质”的“公共性”。

C.农民结社应并重“内部整合性”与“外部链合性”社会资本

D.农民的结社团体可以作为中介团体，协助地方的发展和建设，有利于形成“善治”

3.在鼓励农民参与方面：

在现有法制架构中改善制度，扩张结社、参与、与对话的管道，譬如让农民之结社团体推派代表参加农村公共议题之听证会，或者成为法庭的陪审员，增加农民团体代表与其它利益团体代表在政府法定的平台或渠道上，进行“对话”或者“谈判”的机会，对牵涉农民权益的公共资源分配进行有意义、有序的参与和协调。现在中国农民一方面由于没有正式的组织，意见和行动都比较分散，因此在公共资源的分配以及公共议题的发言上都无法表达出他们的声音，以致于形成了农民的权益遭受侵害，以及产生了不利发展和稳定的“非制度性政治参与”。循着“参与式民主”和“结社民主”的论述，本文认为，应该设法开放在正式的决策过程中让农民代表及其集团的参与，而不仅仅是让农民在实际上影响成效不大的人大选举中被动员去投票。

在基层的政治过程中，应该要举办如“听证会”等开放式的参与管道，并且让农民事先经过组织与结社，汇聚其意见，借着这种体制内有序的机制，与其它的社会群体讨论、协调，以便于达到一种对于公共资源汲取和分配上的共识。

七、结论

本文认为，中国农民的权益受损，固然是一个牵涉到经济、社会、政治的多面向的问题，但是如果不让农民组织具公共性、跨域性的结社团体，那么对其权利不断侵害的后果，是逼使中国农民向“非制度性政治参与”越走越深，这不仅不利于农民自身的利益维护和追求，也不利于整体政治的稳定和民主政治的建设。因此本文主张，应该借着制度的建设，从选举制度、结社制度、以及对地方公共政策制订的参与制度的建设着手，提升中国农民的自我组织程度、公民性、和政治参与度。且此三者具有互补的意义：通过开放性提名的选举让中国农民动员起来，在提名竞选的过程中给农民自我组织的机会；通过选举让中国农民推派自己的代表进入正式的政治过程参与协调沟通；当农民有了自己的结社组织，一方面便于政府通过法治(rule of law)的方式管理，另一方面农民也不会如一袋马铃薯一样散成一团，那么就应该通过制度的安排让农民组织团体的意见在选举、人大以外，在政府日常的运作过程中有所参与。

简言之，参照世界政治学研究的各种观点，本文认为只有通过此种制度性、参与性、有序性的政治发展，才能长远地解决中国农民权益受损此一政治性议题。