构建公共财政应急反应机制
一、引言
“非典”是一场突如其来的灾难，给广大人民群众的生命健康带来了严重的威胁。“非典”也是一面镜子，照出了我们生活中方方面面的不足和缺陷，尤其在公共卫生管理机制方面，更是暴露出了一个重大的缺失——没有建立起突发事件的应急反应机制。“非典”危机来临之际，公共卫生部门反应迟钝，应对匆忙。这是一个深刻的教训。
由此及彼，这个教训不是孤立的、特定的，而是有普适的意义。对照公共财政的建设进程，我国是否已经把建立突发事件的应急反应机制纳入其中呢？这是一个迫切需要研究的重大课题，我们可以从这场“非典”危机中得到一些启示。
二、公共风险与公共危机是现代社会的常态
历史上看，公共风险与公共危机与人类社会相伴而生。社会面临的风险来自两个方面的不确定性：自然环境的不确定性和社会发展过程内部的不确定性。一旦各种不确定性转为现实性，就演变为危机。人类历史上的各种社会形态，也可以说是人类在应对各种公共风险与危机过程中形成的。从一般意义上说，人类社会的各种制度的出现，都是公共风险与公共危机的产物。
在自给自足的自然经济社会，社会分工不发达，加之各种自然屏障的阻隔，社会内部的相互依存性不强，社会成员之间的相互联系主要局限在自然地理空间的范围内，如自然村落、自然集镇。在经济、社会活动相对孤立和封闭的这种社会形态，公共风险与公共危机的传染性相对较弱，时间上较慢，空间上较小，因而爆发的频率也较低，尤其在经济方面，更不会出现什么经济危机。
在现代社会，自然界各种风险至今威胁着人类社会的生存与发展（一些疾病和地震等等），但真正的威胁却来自社会经济运行过程内部的不确定性及由此导致的各种危机 .首先是各种自然的分工与差别，使互动过程中的社会成员之间难以沟通、协调，构成各种社会矛盾和冲突的自然基础。如男女之间、种族之间、地域之间以及每个人天然禀赋的差别等等，使社会运行变得扑朔迷离，使人类对自身社会的认识比对自然的认识更加困难。其次是社会分工使个别的生产过程社会化，劳动产品变成了社会产品，社会成员之间的相互依赖，使彼此协作变得须臾不可离开，不确定性由此产生。一旦协作过程中的某个环节出了问题，就有可能出现公共风险和公共危机。
公共风险和公共危机的扩大是由社会分工的发展所带来的。社会分工带来效率，计算机、通讯和网络技术的发展又使社会分工日益技术化以及生产和贸易日益全球化，同时也使经济和社会发展运行过程的不确定性大大增加。而社会经济的市场化发展方式，使分工和技术所引致的经济运行内部的不确定性达到了前所未有的程度，由此导致的公共风险也是无与伦比的。市场经济是高度货币化的经济。货币本来是一种交易的手段，但在货币化的经济中已经变为一种目的。一旦成为一种目的，便使货币赋予了生命，变成了一种独立的运动。这时，货币与整个经济脱节的可能性就产生了。经济的高度货币化带来了经济的金融化。资本市场如股票市场、债券市场、期货市场的发展，为资源的优化配置确实起到了一种催化剂的作用，加快了要素的流动与重组，提高了资源的利用率和有效性。但资本自身一旦成为商品，成为交易的对象，将极易促使整个经济泡沫化和金融危机的形成。
政府的使命就是尽力防范和化解经济、社会改革和发展过程中的公共风险，使其最小化，避免使公共风险转化成为公共危机。但由于公共风险具有隐蔽性特征，总是会有一些公共风险转化为现实，即变为公共危机，因此，对政府来说，需要有两手准备：一是监测、防范和化解不断产生的公共风险；二是一旦当公共风险变成了公共危机，突发事件来临时政府如何去沉着应对。经济、社会的“堤防”在各种压力下总是存在溃决的风险，盛世要有忧患意识；可一旦真的出现了“溃决”，政府就应当有一套应急反应机制。今年5月12日由国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》就是在“非典”危机过程中采取的有力举措，这显示出政府危机管理能力在增强。
三、应急反应机制是公共财政框架中
不可缺少的重要组成部分
风险按其性质可以划分为两大类：一是私人风险；二是公共风险。私人风险是指产生“孤立影响”的事件，即不会产生连带性影响。这类风险可以明晰界定责任，由讲求收益与风险对称的市场机制来承担和化解。例如保险市场，通过将风险在时空上分散、转移，使企业和家庭的某种风险化解于无形。但公共风险的特点（传染性、不可分割性和隐蔽性）决定了市场规则不可能发挥作用。因此，当公共风险超过其临界点变成现实，即公共危机时，公共财政从逻辑上和结果上都负有应对公共危机的重任。
即使公共危机不是全面爆发，而只是在某一个链条上发生，国外公共财政的应急机制也发挥着作用，以免“全线崩溃”。例如，当银行不良资产率过" 高，动摇投资者的信心，导致股票下跌和经济衰退时，政府会出面援助。资料表明，在处理不良资产时，印度政府压缩财政开支，用大量预算资金和其他资金对国有银行进行资本重置，弥补贷款损失，提高资本充足率；波兰财政部对国有银行补充资本；1989年8月，美国政府实施了对金融机构改革的救济措施，政府用公共资金直接购买不良资产 .
随着国家综合实力的增强，国家财政实力也不断壮大，拿出几十或上百亿元资金来抗击“非典”似乎是小菜一碟，用预备费即可解决问题。但假如不是几十亿元，而是几百亿元甚至上千亿元呢？我们不希望出现这样的“假如”，但现实中显露出来的公共风险在时刻提醒我们，不断向我们发出警告，是到了该关注的时候了。
另外，我国经济运行中的公共风险，如国企的社会压力、金融业的脆弱性、失业引起的贫困人口的增加、基础教育的大量欠账和生态环境的不断恶化等等，都可能引发财政的突发性支出 .这次非典危机所暴露的公共卫生领域的脆弱性就是一个有力的例证。
1998年，我国经济增长出现了历史性的转折，从长期偏热转向偏冷，经济不断滑坡，面对从未有过的这种情况，政府被迫调整预算，增发国债，当年增发的国债达到1000亿元。这也是政府财政舒缓经济风险而采取的一项重大政策。以增发国债为核心的积极财政政策至今仍在执行，当出现国债发行困难的情况时，这项政策就无法继续实施下去了，而不管经济是否仍在下滑。若是面对这种境况，政府财政将如何应对？心存侥幸，恐怕是不行的。也许有人会认为，出现这种情况的可能性很小，不必过分担心。但我们不能“赌”，因为这样的情况一旦出现，其后果将不堪设想。
再如战争、不知名的传染病、气候反常引发的大涝、大旱、社会骚乱、国际恐怖主义等等，诸如此类的公共风险和公共危机在我国这样一个快速转型的现代社会不是在减少，而是在增加。同时，公共风险和公共危机所产生的影响在时间、空间上大大扩大了。不论出现任何类型的公共危机，都会影响到社会的各个方面，甚至触发长期形成的社会隐疾，形成危机叠加效应，导致更大的公共危机，引发巨额的突发性支出。不言而喻，这对公共财政的应急反应能力提出了更高、更严格的要求。
相比之下，我国现有的公共财政应急反应方式明显不适应新时期化解公共危机的需要。其最突出的表现是公共风险意识和公共危机意识不强，思想准备不足，机制建设更是滞后，缺少应急预案和应急管理程序，应急财力方面也谈不上准备充分。虽然在这次非典危机中财政部门表现不错，但主要是“人为”因素，而并非靠完善的应急反应机制来发挥作用。从长期来看，缺乏机制保障的应急反应能力再强也是靠不住的。具体分析，公共财政应对公共危机的能力不足，这体现在以下几个方面：
1. 预备费的功能弱小
另外，预备费与年度预算一同安排，实行的是流量式管理，而非基金式管理，不能在年度之间进行调度和平衡，大大限制了预备费在化解突发性支出方面的作用。由于预备费与年度预算绑在一起，没有实行单独管理，即使当年没有发生突发性支出，当年安排的预备费只能当年花掉，不能单独结转到下一年度，这使预备费只能是小打小闹，而难以成为财政的“稳定器”。一旦真正发生了数额较大的突发性支出，当年安排的预备费也就只能是杯水车薪，最后还得靠调整预算来解决问题。这大大削弱了财政的稳定性和可持续性。
2. 应急能力的基础薄弱
这表现在两个方面：
一是制度基础薄弱。也就是说，在政府财政方面缺乏一个风险成本分担的法律框架，例如中央与地方之间、政府的各个部门之间、政府与社会公众之间等等，在公共危机状态下，如何分担各自的风险成本。现在的状况是“风险大锅饭”，谁也不知道在公共危机状态下自己应该承担多大的风险成本。如对地方来说，风险成本是由自己完全负担，还是由中央与地方共同负担；若是后者，各自分担的比例是多少，与什么样的条件相关。再如对企业来说，一旦面临公共危机，政府在什么样的情况下给予救助，获得救助的具体条件是什么；在方式上是由企业提出申请，还是由政府直接决定，等等。在这些问题不明确的情况下，各个行为主体的就会行动迟缓，相互观望。如此一来，不仅化解公共危机的效率会大大降低，甚至延长危机状态，而且将会使中央财政在公共危机中陷入被动。虽然在我国具有政治动员的巨大优势，只要把事" 情提到政治的高度，似乎问题就迎刃而解，但在强大的政治动员过程中暂时隐没的分歧、矛盾和冲突在公共危机状态过去之后依然会再现出来，甚至更加强化。公共部门内部各单位之间、公共部门与社会之间的风险成本若有一个尽可能的明晰界定，则不仅有利于尽快地化解公共危机，而且也能起到防范公共风险的作用。
二是管理基础薄弱。这突出表现在公共财政管理中“风险管理”缺位。公共危机是公共风险的产物或现实结果。要减少公共危机造成的突发性支出，关键在于防范和化解公共风险。这好比建筑物的防震性能，若在设计中被忽略了，则只要发生地震，建筑物必将坍塌，这时，无论防震的应急反应能力多强，也是无济于事。这就是说，如果公共支出的安排不能以防范和化解公共风险为导向，那么，公共财政的应急反应能力将会丧失牢固的基础，一旦出现公共危机，将难于应对。而我们面对的现实恰恰是公共支出的安排长期来未能体现化解公共风险的需要，当前的“非典”疫情就充分暴露出这一点。
其实，政府与生俱来的惟一使命就是防范和化解公共风险，除此以外，就是社会公众的事情或者说是市场的事情。凡是所谓政府“缺位”的地方，实际上就是已经和显露出公共风险的地方，如公共卫生就不用说了，“非典危机”已经给证明了，其他的，如公共安全、公共秩序、生态环境、基础教育、基本生活保障等等领域的公共风险早已萌生。公共财政的风险管理就是如何使这些公共风险最小化，这与微观意义上的风险管理是根本不同的。
3. 法律依据不足
当前我国亟须解决在应急状态下法律依据不足的问题。多数现代法治国家，为了严格地规范在紧急状态时期政府行使紧急权力，要么在《宪法》中规定政府的行政紧急权力，要么制定统一的《紧急状态法》来详细规范在紧急状态时期政府与公民之间的关系 .我国虽然制定了包括《戒严法》、《国防法》、《防洪法》、《防震减灾法》和《传染病防治法》等法律在内的紧急状态法律，但在《宪法》中没有规定统一的紧急状态法律制度，也没有一部统一的《公共危机法》，结果是法律制度单一，影响统一指挥的效果，容易出现政府随意扩大行政紧急权力和损害公民合法权利的现象，也很容易导致在公共危机状态下政府大包大揽，过度提供救助。由于缺乏公共危机的基本大法，我国《预算法》在第七章只是对“预算调整”做出了一些规定，而没有对公共危机状态下的公共财政应急反应予以明确说明。这样一来，在公共危机状态下可能出现这样的结果：政府主管部门的权力膨胀，财政部门被动拨款，有关部门即使乘机“狮子大开口”也难以约束，使预算的编制、执行和监督在公共危机下趋向一种无序状态。
总之，面对永远存在的公共风险和公共危机，迫切需要在政府公共财政框架中建立起应急反应机制，这是公共财政框架不可或缺的重要组成部分。
四、构建公共财政应急反应机制的基本思路
公共财政的应急反应机制应当属于国家应急反应机制的一个重要组成部分，或者说属于国家危机管理系统的一个子系统，它不是独立的。从财政的角度来说，主要是为及时化解公共危机提供财力保障，并辅以相应的政策调整和具体措施。构建公共财政的应急反应机制是一个复杂的系统工程，涉及到方方面面，难以一蹴而就。重要的也许不在于能否马上建成，而是现在就需要我们考虑，并列入我们的行动计划。
理论设计
从理论设计的角度来看，公共财政的应急反应机制包括如下内容：
——目标系统。总的目标是尽快地化解危机和结束危机。但针对不同公共危机来说，其具体的目标是不同的，因而存在多个目标，构成目标系统。公共危机分为三大类：一类是结构良性危机，如不可抗拒的自然灾害、流行性疫病等等，社会成员之间有共同利益，有利于形成社会凝集力，共渡难关。一类是结构不良性危机，如各种暴力冲突，恐怖活动、社会骚乱等，社会成员之间没有共同利益，不会产生社会凝聚力，难以通过形成共识来克服危机。再一类是介于两者之间的危机，如金融危机、经济危机等，社会成员的共同利益是不确定的，存在向前两类危机转化的可能，视不同的条件而定。面对三类不同的危机，设定的具体目标也应该是不同的。
——公共财政应急决策系统。主要解决在危机状态下财政权力的界定问题，如立法机构对行政部门的授权和国务院对财政部的授权等。如调整预算的权力，平时状态归立法机构，紧急状态下应该授予行政部门。而在行政系统内部，危机状态下的财政权力无论是纵向还是横向的都应趋向集中。
——公共财政应急动员系统。在危机状态可用的公共财政手段或工具，针对不同的危机或根据不同的目标选择不同的工具，并做不同的使用。一般地说，可供选择的应急工具有以下10种：
1.预备费。依据紧急状态下的权力动用预备费。
2.税费。依据不同性质的危机实行紧急减税（费）或增税。
3.内债。紧急增发内债，以应付突发性支出。
4.转移支付。紧急状态下的转移支付是全方位的，例如中央向地方转移；地方向中央转移；地区之间横向转移；政府向居民转移。
1.征用。这主要针对实物，如征用土地、房产、人员等
2.政府资产。动用政府资产，如拍卖、抵押、租让等
3.透支。向中央银行借款。
4.担保。
5.外汇储备。
6.外债。向国际金融机构借款。
除了动用预备费以外，使用其他的应急工具都意味着调整预算。在抗击“非典”过程中，财政部就选择使用了预备费、税费、转移支付等应急工具，取得了良好效果。
——公共财政应急反馈系统。对公共危机状态及其变化过程中的政府收支进行及时的监测、分析和反馈，包括政府资金流动过程；企业、单位和居民等各行为主体的反应；政府救助的效果；政府财政行为的社会评价等等。针对不同的公共危机，需要监测、分析和反馈的对象是不一样的，如面对社会危机，社会各方的反应和评价是主要的监测分析对象，而对金融危机，则主要监测和分析居民心理和主要经济参数的变化。情况不同，财政应急反馈系统的运行方式也是不同的。
近期对策
在近期，可以着手考虑以下几个方面的问题：
1.增强预备费的稳定功能
预备费是最常规的应急手段，尤其对数额不大的突发性支出，一般动用预备费即可解决。在公共危机的初始阶段，预备费是首位的应急手段，只有当危急状态超出了预备费的能力时才需要动用其他的应急手段。在某种意义上说，预备费这个应急手段的强弱决定了是否需要启用其他应急手段，以及其他应急手段启用的时间。在预备费很少的情况下，可能一有风吹草动就需要全面调整预算，这不利于财政运行的稳定，而且由此带来的操作成本也很高。我们有“多留财政后备”的财政传统，面对公共风险不断增多的新的历史时期，应发扬传统，把会计学中的“谨慎原则”引入到财政领域中来。因此，我们建议强化预备费的功能。
一是在《预算法》修改以前，按照法律规定的上限提取预备费，而不论预算是赤字还盈余。
二是对预备费实行基金式管理。每年安排的预备费，在当年没有突发性支出的情况下，或者用于突发性支出后的余额，不得用于其他预算开支，应进入预备费基金。在性质上，预备费基金属于风险准备金，与银行的准备金功能类似。
三是扩大预备费基金的来源，如预算盈余、预算超收收入，原则上应进入预备费基金，不应用于追加其他的预算支出。
2.建立应急预算
换句话说，就是建立财政的应急计划。其内容是公共危机状态下的公共收支安排，包括可能的突发性支出和应急的收入来" 源。应急预算的编制应建立在深入分析和谨慎评估未来一个时期可能的突发性支出基础上。应急预算在性质上属于预算，不是在公共危机到来的时候才编制，在形式上也属于滚动预算，每年编制，滚动修改。平时所说的滚动预算主要侧重于支出项目的连续性和年度之间的衔接。而应急预算偏重于可能的公共危机状态下的特殊安排。其实，两者可以结合起来，按照两种情形（平常状态和危机状态）来编制预算即可。也就是两手准备、两套方案，出现不同的情况，执行不同的计划。因此，也可以这样说，建立应急预算是滚动预算的进一步完善。
3.实施程序化管理
这分为两个层次：一是指目标——决策——执行（动员）——反馈——修正目标。这是财政运行在空间上的程序化管理。在任何一个时间段内，财政运行都应处于这样一个不断循环的程序化状态。在危机状态下（特定时间段）不过是加入了一些新的要求和内容，这个循环的程序不会改变。对财政整体来说是如此，对财政的某一个局部或某一个方面来说也应是如此。二是指预备（平常）——危机——结束（平常）。这是财政运行在时间上的程序化管理。在任何一个空间范围内，财政运行都是处于这样一个不断循环的程序化状态。这是一个客观存在的程序化状态，只是我们平时可能没有意识到这一点，因而财政管理没有遵循这种循环程序。说白了，这是一个财政运行的周期，对经济的运行，我们现在承认这个周期的存在，但在财政上则未必很清醒地认识到了，多数时候是按照没有公共风险和危机来考虑财政运作。在财政上建立第二层次的程序化管理，则意味着财政观念的一种变化，也是财政运作方式的一种变化。对于我们平时理解的财政运行的所谓“正常状态”，在时间上的程序化管理中，则只是一个“预备阶段”而已，不是永恒的，而“危机阶段”也不再是偶然的，而是必然的或必经的一个阶段。因此，所谓的财政正常状态，应该是包含危机状态的一个循环或周期。按照这种认识，财政管理就要转变为财政的周期管理或者时间上的程序化管理。
稍微具体一点说，财政在时间上的程序化管理包括如下内容：
（1）预备阶段（平常状态）
之所以把财政运行的平常状态视为危机状态的预备阶段，旨在推迟危机状态的到来，或使危机状态变得平缓，从而延长平常状态。因此，在这一个阶段的任务是探测经济社会发展中的公共风险和对财政构成突发性支出的压力（亦即财政风险），及时化解公共风险，防止风险累积而转化为公共危机。从这个角度来看，监测、分析公共风险和财政风险是公共财政管理的日常工作内容。
（2）启动阶段（危机状态）
财政一旦面临公共危机，也就意味着财政运行进入危机状态。此时，公共财政应及时启动应急反应机制。此阶段的任务是选择合适的财政应急工具及时地化解危机，尽可能缩短危机状态。根据危机的起因、性质和结构（如利害相关者的多寡、单一性或复合性等）、可控性（如避免升级的可能性）等因素，将财政应急工具进行排队，选择最合适的财政应急工具进行干预。
（3） 结束阶段（平常状态）
一旦危机过去，政府便可宣告公共财政应急机制的部分系统（如应急决策系统、应急动员系统）自动解除，宣布应急政策和措施停止实施。此时意味着财政管理程序进入预备阶段，主要任务是日常的信息收集、处理、加工、分析，同时总结经验教训，作好下一轮的化解公共风险和公共危机的准备工作。
长期措施
近期对策提出的是一些眼前可以动手去做的事情，也可以说是一些治标的对策；而长期措施主要是指眼前一下子还做不了的事情，却是一些治本的东西，或者说是一些基础性的工作。我们认为，建立公共财政的应急反应机制不是形式上的一套东西，实质是公共财政的应急反应能力的增强。这种应急能力不完全是财力多少的问题，还包括认知能力、管理能力以及相应的制度建设等方面。具体而言，可以考虑以下几点：
1.更新观念，树立风险意识和忧患意识
观念是我们各项工作的基础和前提，而观念又恰恰是最难以改变的东西。因此，更新观念须作长期准备，绝非一朝一夕可为。
从财政发展战略来看，最重要的是要树立风险意识和忧患意识，这是保持财政可持续性和稳定性必不可少的。从财政管理的角度分析，最重要的是风险管理。从本质上说，任何管理都是为了规避某种风险，也就是通过制定和实施某种规则来尽可能地减少未来的不确定性。如果我们以风险不存在为假设前提，那么可以说，管理就是多余的东西，如何保持财政稳定性等诸如此类的问题也就不存在了。
风险管理不是独立的，它蕴含于财政运行的整个过程及其各个环节。可以说，风险管理是渗透性的、全局性的和系统性的，不只是某一个方面或环节。因此，风险管理意味着整个财政管理模式的转变，也就是说，财政管理要以防范和化解公共风险和财政风险为出发点和归宿。
2.逐步建立风险分担的制度框架
这就是说，今后要逐步打破“风险大锅饭”，在各级财政之间、在政府各个部门之间、在政府与企业、居民之间等等方面构建一个风险分担的制度框架，明确各自的风险责任，以减少道德风险和相互之间的依赖。对政府提供的各项担保、政策承诺进行事前的风险评估，以免政府因财政能力而导致言行不一，损害政府的公信力。
在缺乏风险分担的制度框架情况下，财政的应急反应能力就会大大降低。因为在风险责任不明晰的条件下，一旦面临公共危机，政府财政的“确切”责任就会模糊，行动就会迟缓；在行动中，也许会干了“不该干”的事情，留下后遗症，也许“该干的”却没有干好。例如在这次非典危机中，财政部及时出台了一些减免税费的政策措施，应该说反应是快捷的，但社会的反应对此并不一致，甚至有人认为“多此一举”。之所以出现不同的看法，除了观察问题的角度不同以外，一个重要的方面就是政府出台减免税费的政策是出于一种道义的责任，而不是一种法律的责任。如果对在什么样的情况下政府应当给予救助有明确的法律规定，那么，这样的针对政府行为的不同看法就会消失，而顶多是对法律的规定有争议。
3.纳入法治化轨道
公共财政的应急反应机制的启动必须纳入法治化的轨道。应急机制自然是突破常规，但这不等于不要“规矩”，而是在危机状态下建立一种新的“规矩”，对各个法律主体在公共财政方面的权力、责任和义务做出新的规定。这样，一方面可提高应急反应机制实施的权威性和严肃性，提高约束力，另一方面，与其他法律相衔接，避免操作中的法律障碍。
我国应在总结国外紧急状态立法经验的基础上，在《宪法》中明确规定紧急状态制度，或者是制定统一的《公共危机法》，规定统一的紧急状态下的政府应急机构和应急机制。在此基础上，《预算法》或《财政基本法》应对公共危机状态下的预算调整、执行和监督的各法律主体权限范围作出规定，一旦发生突发事件即可启动，以避免不必要的法律障碍。例如中央财政向中央银行透支在一般情况下被法律所禁止，但只要启动应急机制，这项法律禁令应自动解除或有条件地解除。也就是说，公共财政方面所有应急工具的使用都应当有明确的法律依据，而不能满足于“相机抉择”。