中国区际生态行政治理组织的现状与革新

区际生态行政治理组织是实现区域生态文明协同发展的主导力量，因而其成为当下生态文明建设的重要内容。基于协同治理的区际生态行政治理组织架构应当是纵向、横向、斜向的三维统一，指向应为公共生态事务运行治理的全过程和所有的生态要素。文章以此为分析基础，描述、解释并评析既有治理组织的运行现状，提出其未来发展策略，进而试图构建我国区际生态行政治理组织的体系。

【关键词】区际生态行政治理组织；协同治理；发展策略

【作者简介】郭永园，湖南大学马克思主义学院博士研究生；彭福扬，湖南大学马克思主义学院教授，博士生导师，湖南长沙410082

【中图分类号】F124.5 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4434（2014）01-0020-05

生态文明建设要求生态治理措施应当具有协同性、整体性，但是作为生态治理主导力量的行政机构却普遍存在区域分割、部门分割的问题――既难以应对频发的跨区域环境污染事故，也难以实现我国区域间生态文明建设的协同发展，并最终影响经济社会的可持续发展。因此，实现行政机构在区际生态治理领域的协同合作就成为生态文明建设的重要内容。本研究将选取区际生态治理的中观层面也是治理难度最大的省际生态治理为话语背景，通过对既有区际生态行政治理组织的现状评析，试图在区际生态行政治理组织的体系构建及其未来发展策略等方面作出探索。

一、我国区际生态行政治理组织架构

区际生态行政治理组织是指以实现协同治理为目的，能够影响两个以上行政区域生态事务的国家行政权力机构，包括中央、地方政府、政府职能机构及其派出机构、议事协调机构及横向府际协调组织等，其治理途径主要以行政行为为主：有行政立法、行政命令、行政规划、行政协议、行政协助、行政指导等。

省际生态行政治理组织主要指对象为跨越两个以上的省际行政区的生态事务的行政组织。完整的省际生态行政组织体系应当是“三维一体”：纵向――中央对地方的科层治理：横向――省级政府间的合作治理；斜向――省部间合作治理。

纵向省际生态行政组织是指依靠自上而下的科层制管理手段实施区域间生态治理的中央行政机构，大致可分为四个类别：中央职能部门、部委派出机构、议事协调机构、部际联席会议。由于有稳定和高效的公共行政体系作保障，纵向科层治理组织在统筹协调区际环境保护、合作治理生态资源配置中的负外部性问题上起着主导性作用。

横向省际政府间的生态治理组织是为实现区域间生态事务的合作治理，以省级政府或职能部门为主导，通过构建横向协商机制，搭建对话平台，按互惠互利、平等协商的原则，解决各种跨区域公共生态问题的组织模式，主要形式是横向的省际联席会议。

斜向的省部间合作治理组织较之于纵向和横向治理组织是一种更为柔性的治理组织，一般是在不存在隶属关系，又无法律明文规定规范的中央行政机构与相关省市地方政府及其职能部门之间合作治理生态事务的组织，通常由国家部委发起并作为召集人。

二、传统模式：纵向省际生态行政治理组织

纵向省际生态行政治理组织大致有四个类别：中央职能部门、部委派出机构、议事协调机构、部际联席会议。因为有稳定和高效的科层制管理体系为保障，纵向科层治理组织目前在统筹协调区际环境保护、合作治理生态资源配置使用的负外部性等生态问题的治理方面发挥着主导性作用。

1.治理机构职能设置

中央职能部门是指具有生态治理职责的中央行政机关，包括环保职能部门――环境保护部；资源管理部门――水利部、国土资源部、国家林业局、国家海洋局等；综合协调部门――国家发展与改革委员会、财政部、农业部等。

部委派出机构是职能部门的直属事业，目前主要是环保部的华南、西南、东北、西北、华东、华北六大区域督察中心和水利部长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽水利委员会及太湖流域管理局等。

国务院议事协调机构为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构，一般不设实体性办事机构。在特殊或者紧急的情况下，经国务院同意，国务院议事协调机构可以规定临时性的行政管理措施，依据《国务院关于议事协调机构设置的通知》，其中具有生态协调职责的机构有全国绿化委员会、国家应对气候变化及节能减排工作领导小组。

部际联席会议是为了协商办理涉及国务院多个部门职责的事项，由国务院批准建立，各成员单位按照共同商定的工作制度，及时沟通情况，协调不同意见，以推动某项任务顺利落实的工作机制，是行政机构最高层次的联席会议制度，目前主要是环境保护部际联席会议等。

2.运行现状评析

纵向省际生态行政治理组织作为传统的科层制区际生态治理模式，由于有完备的组织体系保障，强效的治理措施，在省际生态治理中一直扮演着核心且高效的角色。但是，限于科层治理模式，其在省际生态治理中尚有诸多不足之处。

第一，资源与环境分割治理，整体性治理难以实现。我国生态管理机构设置实行的是环境保护和生态资源分割管理的体制：环境保护部负责环境保护与污染防治，而生态资源则分别由水利、国土、林业、大气、海洋等部门管理――被称为“九龙治水”。此外还有国家发展与改革委员会负责公共资源统筹、规划与配置。分割治理加之缺乏负责或者协调统一管理生态资源的开发、保护、管理的综合机构，导致本应整体性的生态治理被专业化的行政机构所割裂，政府的生态管理职能被分割若干部门，使得环境保护职能、生态资源开发与建设职能、生态规划职能分割运行，部门之间分工有余、合作不足。由部门利益使然，在区域性生态治理中难以形成共识，因此也难以实现积极有效的集体行动，无法对生态事务进行统一有效的管理。区际生态治理中的“囚徒困境”、“公地悲剧”情形的频繁出现，成为现行制度设计的必然。

第二，区域性机构位阶较低，协同治理效果不佳。中央层级协调机构是由环境保护部设立的区域督察中心和水利部设置的流域管理机构，是作为部委的直属事业单位，其职能只是环境保护部与水利部相关部门职能的延伸。以区域环保督查中心为例，其主要职能是环境监察局职能的延伸。而且作为事业单位其职能主要是“监督”和“查办”，不具有行政执法权，难以协调区域内各个实体间利益诉求、实现对跨省区域和流域重大环境事件进行有效处理。 第三，法治规范滞后于实践，使命、权力、责任不统一。我国目前尚无生态事业的基本法，难以为规范、指导、协调生态行政部门的行为提供法律依据，只有环境保护领域的基础法律――《环保法》部分承担这一责任。《环保法》第七条第一款规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。”从目的解释的角度推断，将环保部门定位为“对环境保护工作实施统一监督管理”的部门――“统管”部门――的立法原意应当是为了实现环境保护工作机构间的协同治理，换言之立法赋予了环境保护部“统管”其他机构推动协同治理的使命。但在环境保护管理实践中，一方面环保部门并未获得相应的“统管”、协调的权力――环保部门与其他部门行政等级协同，无权进行指导与监管；另一方面不同的生态部门法赋予各自资源管理部门以主管地位――如《草原法》第八条第一款规定：“国务院草原行政主管部门主管全国草原监督管理工作”――导致环保部门无法对其进行指导统筹、监督管理，纵然资源管理部门存在“越位”、“缺位”的情形。由于使命和权力的“错位”，环保部门成为环境污染事故的责任承担主体：除了社会责任外还有可能承担行政处分、引咎辞职甚至刑罚等法律责任。

3.发展路径之选择

制度创新，旨在通过法律法规的修定为构建协同治理的生态行政治理格局提供制度保障。就横向生态治理组织的未来发展而言，制度创新主要体现在两个方面：其一，就长远而言，必然需要《生态法》的制定，对生态事务的职能管理架构作出明晰、确定的法律规范，改变《环保法》与其他部门法之间矛盾，实现生态治理组织的“使命、权力、责任”统一，建立起有效的部门间生态治理的协调机制。其二，就当下而言，通过国务院制定行政法规，一方面要提升、强化环境保护部际联席会议和环保部、水利部区域性治理组织的权能，另一方面应当增设一个国务院的议事协调机构――“国家生态文明委员会”或者“国家推进生态文明建设领导小组”，并在国务院办公厅增设生态治理办公室，其既可作为日常办事机构也可作为咨询协调机构，以实现区域生态建设与开发、环境保护的统一协调，为日后生态大部制改革进行实验探索并积累实践经验。

三、发展趋势：横向省际生态协调行政机构

与纵向的科层治理和市场协调不同，以区域环境联席会议为代表的横向省际生态机构运行主要是基于成员间互相信任、尊重，在政府协商的基础上达成区域生态治理共识或协议。横向省级政府间生态协调机构是一种自主治理机制。其肇始于对科层失灵和市场失灵的否定超越：当科层制协调产生的内部交易成本（官僚成本）、市场协调产生的外部交易成本较高时，注重自主治理、协商对话的横向省际协调机构的兴起成为区际公共治理发展的必然。此外，横向生态协调机构较之于全国性宏观的纵向协调更具有清晰的问题指向和积极的行动意愿，治理措施的针对性强，具有较好的治理成效。因而，横向省际生态协调机构在一个结构合理的区际生态治理组织体系中应当承担中流砥柱的作用。

1.横向治理组织概况

我国的横向省际生态协调机构主要存在于生态环境压力较大、互相依存程度高的相邻省区间。主要集中于经济发达地区的流域合作治理：泛珠三角区域环境保护合作联席会议、京津冀水资源环境治理合作协调小组、苏浙沪环境保护合作联席会议制度、渭河流域环境保护城市联盟市长联席会议。

横向省际生态协调机构职责主要是源于各个参与主体的权力让渡，内容通常包括有流域环境保护、环境监测、研究区域发展规划、开展生态补偿等。从目前运行情况而言，虽然横向省际生态协调机构属于起步阶段，但成效显著：就跨省生态环境保护的诸多议题达成一致并付诸实施。尤其是值得注意的是全国首例省际之间生态补偿机制在陕甘两省率先实施。

2.治理绩效评析

横向省际生态协调机构虽然在协调区域间环境纠纷、促进环境保护合作、协调区际发展规划等方面作出了积极贡献，但是就其自身以及区际生态长远发展而言还存在诸多不足之处。

第一，权力有限，协同治理覆盖面低。当下横向省际生态协调机构主要集中在经济较为发达的生态关联区域，经济一体化成为跨省环境的协调治理主要动因。协同治理环境成为区域经济一体化可持续发展的必由之路，而发达经济基础和成熟经济一体化合作机制也为区域间环境协同治理提供了坚实的物质与制度基础，在这些区域环境协同治理既“必需”也“可能”更“可为”。但是在经济欠发达却也存在环境压力的地区就只有协同治理之“心”，难有治理之“力”。因此，目前横向环省际境协调组织的治理区域占国土面积的比例极低。而且，地表水资源治理成为既有的横向省际生态协调机构的主要治理对象，其他生态要素的省际治理还未完全纳入到协同治理的范围之中（仅长三角地区将机动车尾气污染治理作为治理对象），目前的合作治理停留在区域间水环境保护与防治的协调。可见，横向省际生态协调机构治理对象极为单一，与协同治理应当覆盖区域内所有生态要素的要求还相距甚远――不及区域经济一体化组织的合作内容。横向省际生态协调机构发展既滞后于省际经济合作组织，更滞后于省际生态治理的发展需要。

第二，组织结构不完善，治理效用欠佳。横向省际生态协调机构目前的组织形式主要是首脑级联席会议、职能部门联席会议，且大多处于协商讨论的层级。完善的横向省际生态协调机构应当是多形式多层级的联席会议，且联席会议应当有环境专责小组、环境专题小组信息沟通机构、纠纷解决机构、联合规划机构、专家咨询机构、监督保障机构、应急机构等组成。既有的协调机构尚不具有如此完整的组织体系，只有初步的首长联席会议。不同的职能机构具有不同区际生态协同效用，而唯有完备的机构体系方可发挥最佳的治理效用。

第三，治理手段单一，合作治理缺乏长效保障。以合作协议为主的区际行政协议是目前横向省际生态协调机构的主要合作治理方式。区际行政协议是区域生态治理的共识达成的标志和体现，广为应用并发挥了相应的作用，但是区际行政协议只是区域间政府对环境压力作出一种自发探索与尝试。由于目前对协议性质归属、产生的责任界定以及行政协议纠纷的解决机制均缺乏明确性法律甚至是法理的指引，从而令该类协议面临法律适用上的困境。目前区际行政协议的履行更多是依赖于区域政府的自觉和行政首长的意志推动，因此造成区际生态治理的困境：区域生态治理的共识本就难以达成――“议而不决”，达成之后又“决而不行”。横向区际生态协同治理难以形成对治理行为的确定性指引的规范性文件，缺乏必要的长效制度保障。 第四，区域经济发展不均衡，治理行为碎片化。区际协同治理的参与主体之间的经济、社会发展不均衡导致各个区域政府的生态治理的价值、具体目标等存在较大差异，既影响治理共识的达成，更影响生态协同的集体治理行为的成效，容易出现经济欠发达区域权衡生态治理成本和本地经济发展效益后作出的区际生态治理中的“搭便车”行为。进而影响这个区域内的生态治理成效。

3.创新发展之策略

横向省际生态协调机构作为区际治理的自发型组织，是较为有效的区级生态利益的协商、对话平台，确保参与主体能够充分表达自己诉求，有助于形成真实的价值与行动共识，因此在未来区际生态治理应予以扶助，完善既有不足。

第一，中央政府多方位支持。应当为相关省份间开展整体性的生态协同治理提供政策引导、物质支撑和制度保障。横向省际生态协调机构是自主治理组织，是一种内生性治理组织，其存在的数量较少、治理对象单一等问题不可由中央强力干预解决，而应当是通过相关的扶持政策、提供相应的物质和制度支持、引导省际开展生态协同治理，充实既有的治理组织机构。

第二，修订法律法规，将省际环境协调机构法治化，确保其长效发展。一方面明确省际环境协调机构的地位、职责、议事程序、组成内容，另一方面是要对区际行政协议的法律性质、纠纷解决、违约责任承担方式作明确规定。省际环境协调机构法治化途径最有效也是根本性解决就是全国人大或其常委会制定法律，也可由国务院制定行政法规作出规范，而现实中最易也是最迫切的是将区际行政协议内容转变为地方立法文件，以化解行政协议的性质模糊和执行难问题。

第三，改革现有政绩考核体系，约束区域政府行为。现有的政绩考核体系使得区域政府更多关注本区域内的经济发展，对本辖区环境治理关注不够，对区域之间的生态治理问题更是难得进人决策视野，因此就出现了重经济发展轻环境保护、区域之间为招商引资进行的环保“底线竞争”、各种形式的跨界污染转嫁等现象。将生态发展与区域间生态共治纳入到政绩考核体系。促使区域政府重视跨界生态问题的共同治理。

第四，统一的环境治理标准，搭建环境信息共享平台。首先是建立全国统一的环境准入和污染物排放标准体系，改变目前各自为政的局面。其次，要建立健全生态信息监测、共享与发布制度为区际生态协调工作提供统一的、完备的信息支持。

四、最优选择：斜向省际生态协调机构

斜向生态协调机构主要表现形式是央地联席会议，与横向的省际政府间联席会议具有极高的相似，区别在于有地方政府无隶属关系的中央部委机关参与。正是因为有中央部门的参与――有科层治理的因素参与其中，有助于实现环境保护和生态资源开发建设的统一。使得斜向治理更有权威性，更为有效。

1.斜向治理组织概况

斜向省际生态协调机构在我国已有较多的实践，就其地域分布而言主要有两种情形：一是大河流域：长三角地区环境保护合作联席会议、淮河流域水污染防治、黔桂水资源保护与污染防治协作机制、渤海环境保护省部际联席会议等；二是国家重大项目工程――南水北调中线工程水源区水资源保护联席会。

斜向省际生态协调机构的参与主体通常是由国家相关部委和生态资源属地省市生态部门构成。以渤海环境保护省部际联席会议为例，其参与主体有国家发展改革委（召集人）、环保部、水利部、天津市、河北省、辽宁省、山东省等。由于国家发改委和环保部的参与，使得在进行渤海环境保护总体规划实施中，确立环境保护与经济发展的协同发展，而且也能较好地协调相关省市的利益纷争。渤海海域近年来海域的环境质量状况有较大的改善，陆源污染物排放开始得到有效控制等情况客观地体现了该机构的治理成效。

2.斜向治理的局限

斜向省际生态协调机构是国家部委与地方政府一对多、多对一、多对多的良性互动的产物和维护者，为营造区域间平等协商的网络机制发挥了建设性作用。但由于发展时间较为短暂，同样存在一些不足。因高度的相似性，斜向省际生态协涮机构也具有横向省际生态协调机构存在的问题：数量有限，覆盖面低且集中于――大河领域、治理对象单一――重水资源保护与治理，对土地资源、生物资源以及气候资源等关注不够，组织结构不完整、治理措施效用有限等。除此之外，目前斜向省际生态协调机构存在的主要问题是中央部委机构的权威性问题。

斜向省际生态协调机构优于横向省际生态协调机构之处就在于通过中央部委机关参与，提升协商对话中的主体权威性，避免横向的平等对话平台难以对不同层级的区域问题达成实质性共识的困境。但就目前而言，斜向省际生态协调机构中中央部委角色实际承担者是水利部和环境保护部的派出部门：流域管理机构和区域督查中心，均属于部委的直属事业单位，行政职级属于司局级，导致在面对省级人民政府或者是其政府组成部门进行协同治理时难以实现中央治理权威的效果。换言之，行政职级偏低又无行政执法权限的部委派出机构并不是斜向省际生态协调机构中适格的中央权威实体，进而影响区际生态协同治理的效果。

3.优化完善之路径

缘于中央权威的参与，斜向省际生态协调机构在现有省际生态治理中较之于横向协调机构在覆盖和执行效果有强大的优势，在诸多跨区域的重大生态问题治理中发挥了积极的建设性作用，未来应当为斜向省际生态协调机构发展提供良好的发展空间。

第一，中央机构积极介入，全力支持斜向省际生态协调机构。由中央部委发起或者召集，在全国尚未有横向治理机构的区域建立综合性的省际生态协调机构――弥补既有的横向治理不足，也可改变环境保护与生态资源开发建设分割治理的行政惯性。中央政府应当在政策规划、制度建设、资金预算、人员配备等方面提供坚实保障。此外，中央政府也应当通过改革政绩考核体系等措施，引导区域政府积极主动参与区际生态治理。

第二，优化斜向治理组织的机构建设。关键是提升水利系统领域管理机构和环保系统区域调查中心的法律地位、扩充组织职能，使其编入国家生态行政序列，使其确实能够作为中央政府或部委的行政代表，授予相应的行政权能，以便于地方政府开展有效的合作治理。

第三，拓展斜向省际生态协调机构的治理内容。目前斜向省际生态协调机构的治理内容主要是地表水资源的污染防治，其他生态资源的区际协同治理尚未纳入其中，而且仅关注于污染防治，忽视生态治理的其他领域的协同。因此，未来斜向省际生态协调机构的发展应当丰富其治理内容：既关注生态资源的整体性治理，同时在生态治理的全过程展开广泛的区际协同治理。

五、结语

我国区际公共生态的“善治”必然是以高效的区际生态行政治理组织为核心推动力量，即通过纵向、横向和斜向三位一体的区际生态治理组织体系运用多元的行政治理方式实现我国区域间生态文明的协同治理。就我国而言，斜向省际生态协调机构应当成为区际生态协同治理的主要方式，既可以综合科层治理与横向协商治理的优势。也可实现治理效率和民主治理的统一。因为西方理论与实务界已开始正视横向府际合作――基于纵向的“科层治理”失灵――治理的低效而兴起，转而更多强调中央国家权力的建构作用对公共事务治理的重要性。同时，我国的跨区域生态治理实践也体现出中央与地方协同治理区际生态治理问题的发展趋势――《大气污染防治行动计划》第八条专门指出，区域协作机制要“由区域内省级人民政府和国务院有关部门参加”。