档案开放程序规制构建的流程与方法
摘要：档案开放流程的规划与设计，是连接档案开放主体和客体的核心要素，也是决定档案开放程序规制目标实现的重要保障。从目标、起点和终点、内容和环节、关键活动、瓶颈活动对档案开放程序规制的流程进行系统分析与设计，从“涉密”档案的解密审查、档案开放鉴定、开放档案的公布利用服务、利用评估与反馈对档案开放程序规制流程的实施方法进行探讨。
关键词：档案开放程序规制流程分析
Abstract： Planning and designing process of ac？ cess to archives is a key element not only connect？ ing subject and object，but also an important guaran？ tee to realize the goal of procedure regulation on ac？ cess to archives. The paper analyses and designs thoroughly the goal，origin and destination， content and process，key activity and bottleneck activity of procedure regulation on access to archives. Then it studies the implement method of procedure regula？ tion on access to archives by checking classified ar？ chives， the archive appraisement on access， utiliza？ tion service， publishing ，evaluation and feedback.
Keywords：Access to archives；Procedure reg？ ulation；Process analysis
档案开放程序规制构建包含档案开放主体、开放客体、开放流程和方法、开放监督和责任追究四个基本要素。档案开放程序是连接主体和客体的核心要素，也是开放监督和责任追究的前提条件，本文主要探讨档案开放程序规制的流程及方法。
一、档案开放程序规制流程分析与设计
（一）档案开放程序规制流程分析
档案开放流程的规划与设计，是档案开放程序规制的核心要素，是决定档案开放程序规制目标实现的重要保障。为了对其进行科学设计，需要从目标、起点和终点、环节、关键活动、瓶颈活动五个方面进行分析。
1.目标分析。为什么需要设计档案开放流程，这一流程能为档案开放目标的实现作出哪些贡献。档案开放流程的有效实施是提升档案开放效果的决定性因素。档案开放流程能规范各责任主体档案开放行为，促进责任主体合法、公正、高效地行使档案开放职权，这个目标实现了，则公民、法人或者其他组织知情权就能相应实现。
2.起点和终点分析。（1）流程起点。档案开放流程的起点取决于档案开放客体类别。如“涉密”档案的开放，起点须从解密开始；属于政府信息公开范畴的档案，则可以直接进入利用服务环节；其他常规档案则从开放鉴定环节开始。（2）流程终点。依据档案开放的界定，档案利用服务是当前档案开放工作的最后一环，但为了持续不断地改进档案开放工作，程序规制流程中还必须加入评估反馈环节，即对档案开放利用工作的得失进行自我评价和公众评价反馈，及时总结经验和教训，从而不断推动档案开放工作的有效开展。因此，本规制设定的档案开放流程终点延伸到该环节。
3.环节分析。档案开放所有活动内容中，现有档案开放制度对解密、鉴定、利用服务等环节均作了相关规定，但未明确“提出划分控制使用范围”属于哪个环节。依据对《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》第7条的理解，划分控制使用不属于解密环节；但考虑档案开放鉴定就是对档案开放与否作出决策，划分控制使用可以归入档案开放鉴定环节。因此，完整的档案开放流程主要包括四大环节：“涉密”档案的解密审查、档案开放鉴定、开放档案的公布与利用服务、档案开放利用评估与反馈。
4.关键活动分析。分析档案开放流程中哪项活动投入的费用最高、耗时最长；如果它是并行工序[1]中的一个活动，对它能否进行分解以保持并行工序时间的协调。档案开放鉴定既是档案开放与否的重要关口，也是国家信息安全的重要屏障，因此是关键一环，但也是最无序的一环。这既缘于开放鉴定本身的复杂性，也缘于现有鉴定环节设计的缺憾。一是鉴定工作难度大、风险大、任务重。开放鉴定是开放或封存的“分水岭”，如果把握不准，鉴定不当，就有档案“泄密”风险，日后将承担“泄密”责任；为了避免风险，相关单位持“宁求无功，但求无过”的态度，把该项工作积压起来，这就从源头上阻碍了档案开放进程；此外，档案开放鉴定要求逐页甚至逐字审核把关，审查鉴定的工作量非常大。二是鉴定环节不规范，责权不匹配。开放鉴定既要求档案馆及时与档案形成单位有效沟通，又要求档案形成单位及时完成内容审查任务，任何一个环节出现问题，都会阻碍鉴定工作的顺利开展。然而，开放鉴定具体要经过多少道工序，每道工序完成什么任务，由谁承担责任，目前依然不明确。如有的档案馆把档案鉴定细化为7大步骤，有的仅有两道工序；有的档案馆承担全部鉴定任务，有的则由档案形成部门完成初审，还有的则由档案形成部门完成复审任务，等等。[2]三是鉴定责任不明晰，对鉴定结果不愿意承担责任，导致一份档案文件开放前必须经过不同人员的多次反复审查。四是开放鉴定的客体没有理顺，造成很多无谓消耗。如已经通过政府信息公开保密审查的档案，按照现有的开放制度，仍需进行开放鉴定。此外，现有档案鉴定标准不统一，分工不明确，导致鉴定结果不规范。 1.开放档案的整理与编目工作。随着开放力度的加大，档案馆整理和编制文件级目录将是发展趋势，目录要素的编制应以卷内文件目录和归档文件目录为基础；为了检索查询方便，可增加档号和全宗名称。
2.定期公布档案开放目录。各级档案馆不仅应及时公布档案目录，而且应该采用公众容易获取的方式公布。
3.公布开放档案。公布开放档案前，档案馆应告知档案形成单位，档案形成单位如果有异议应及时反馈给档案馆。档案馆应对档案公布的范围、内容、渠道等加以明确，并对档案“公布”与档案利用中的“引用”进行有效区分，以维护利用者的合理表达与传播权。
4.档案利用服务。档案馆应以利用者的需求为导向，灵活采用多样化的利用服务模式。
5.开放档案的信息化建设。基于档案开放重要性的认识，档案馆在实施上述行为时，可以采用多种手段实现档案开放目的，应当选择有利于最大限度地保护公民、法人或者其他组织权益的措施。如目前北京、广州、上海、浙江、天津等地档案馆推出的网络服务模式，向社会提供开放档案的指南、目录和全文，就体现了“以人为本”的理念和“与时俱进”的精神。
（四）档案开放利用评估与反馈
由档案局、档案馆及公众共同参与，具体可采取以下措施：
1.开放档案年度报告的编制及发布。档案馆应于年终将本年度开放档案的全宗目录、档案数量和利用后产生的重大效益等情况，报送本级和上一级档案行政管理部门。开放档案年度报告也应该通过网站等途径公布。
2.档案开放利用效果评估与反馈。档案行政管理机构应当通过调查、评估与考核等措施对档案开放利用的执行情况进行督促检查，并定期组织开展档案开放利用的效果评估和反馈工作。档案行政管理机构应当向社会公布档案开放利用效果评估方案，并将公众对档案开放利用的意见和建议进行归类整理，对公众提出的合理意见应当采纳。公众意见及采纳情况也应向社会公布。
三、结语
流程管理作为一个有效的现代管理工具，能明晰责任、规范行为、理顺关系以及可视化工作任务。虽然档案开放工作复杂而繁重，并非每一个工作内容和环节都能够严格按照生产管理、企业管理中的流程化模式开展，但是适当进行工作内容分析、工作环节梳理，尽量提高普适性、事务性环节的标准化程度，特别是强化权责明确、规范运作的意识，才能真正将档案开放程序规制从理念深入到模式、从制度具体到执行。
*本文为国家社科基金项目《以责任为导向的档案开放利用政策评价与设计研究》（项目编号：11CTQ035）及国家档案局科技项目《档案开放程序规制构建研究》（项目编号：2014-R-03）的成果之一。
注释及参考文献：
[1]“并行工序”是引自工业工程领域的一个概念，即指“一批零件在前道工序没有全部完成后就进入后道工序”。引入流程后，并行工序主要指前一个环节还没全部完成，后一个环节就可以开始进行。
[2]该现状通过对浙江省、广州市、天津市、长春市、南宁市等地档案馆的档案鉴定制度的调研总结而得。
[3]周密.保密法比较研究[M].北京：金城出版社，2001：195-196.
[4]杨太阳.叩问档案解密历史――查阅新中国外交开放档案手记[N].中国档案报，2010-1-14.