论乡政管理与村民自治的有机衔接
" 摘 要 废除人民公社以后，中国农村基层管理体制的重大变化是，乡政管理与村民自治的二元并存。二者反映了国家权力与社会权力的关系，必须实现有机的衔接。在现阶段，由于乡镇对农村社会管理的介入程度提高和村民政策参与意识的增强，它们之间出现了矛盾和冲突。为此，应为乡村管理创造有利的宏观环境；合理划分乡政管理与村民自治之间的权限；规范权力主体的政治行为；改进乡政管理的施政方式。
关键词 乡政管理；村民自治；冲突；有机衔接
自1987年《村民委员会组织法》的颁布与贯彻，村民自治在中国获得了长足发展。但村民自治的运作与理想形态之间尚存在较大差距，以至不少人对其现实可行性存有疑虑，一些地方的政策选择也有所不同。出现以上情况的原因，除了村民自治必须受到多种因素的制约外，还在于村民自治的运作中存在着不少的内在矛盾，突出表现为乡政管理与村民自治的衔接。这一矛盾实质上反映着国家对农村的治理形式及走向。本文试就此作一探讨。
一
1980年以后，中国农村基层社会管理体制变化的一个重要特点，就是乡政管理与村民自治的二元并存。过去一直延伸和介入农村基层社会中的国家权力上收至乡，乡作为国家在农村地方的基层政权，对本乡事务行使国家行政管理职能，但不直接具体管理基层社会事务。在乡以下的村建立村民自治组织，由其在党和政府领导下自主地管理基层社会事务。这样，在现阶段农村社会，管理体制中便存在两种相对独立的权力：一是自上而下的国家权力，具体表现为在党的政治领导下的乡政府行政管理权，其功能是将国家行政管理传递到农村社会，乡镇工作人员领取国家薪金，并对上级政府负责。二是蕴含于农村社会之中的村民自治权，其功能是在国家有关法律范围内，通过村民公约等方式对社区加以自我管理。村民自治组织的领导人由村民选举产生，由村民提供一定经济补贴，并对村民负责。因此，村民自治权直接来源于农村社会本身。（注1）
从权力的来源与功能看，农村社会的“乡政村治”的格局实际上是两种不同的权力构成的。这两种权力从最终归属和运作目的看是一致的。其一，根据国家法律，国家权力不再是凌驾社会之上，统治和压迫农民的强权，而是代表包括农民在内的全体人民的利益，有效地组织和领导社会的管理权。村民自治权是由国家法律制度规定，农村村民管理基层社会事务的权力。二者都建立在人民当家作主的权力基础之上。其二，由于具有共同的权力基础，国家权力和村民自治权有可能实现有机的结合。人民民主专政的国家权力在乡村社会的有效行使，有赖于村民自治的配合，村民自治在基层社会的运作，有赖于人民民主专政的国家权力的保证和支持。正是从这一制度本质出发，《村组法》规定，乡政府和村民委员会是指导和协商的关系。这一规定，一方面肯定了乡政府和村民委员会是两种不同的权力载体；另一方面强调乡政府与村委会的关系是指导与被指导，即指导—自愿接受的关系，而不是领导与被领导，即命令—服从关系。
《村组法》的规定显然是理念性的制度构架。在现实社会中，这一构架存在着难以避免的内在矛盾。首先，现阶段尚存在国家、集体和个人三者之间的具体利益矛盾。这一矛盾在主要实行集体所有制和家庭分户经营的农村表现得尤为突出。乡政管理主要代表国家利益或以国家名义运用其权力。村民自治主要反映和表达村集体和村民意愿和要求。当国家、集体和个人利益较为协调时，乡政管理与村民自治的关系较为和谐，村民自治的运作也较为规范。当这三者利益关系较紧张时，结果则相反。其次，乡政管理的权力集中于乡政府，（注2）但权力运用的范围是整个乡。这实际上表明，在实行村民自治的村仍然存在乡政管理权的影响，只是其影响程度和方式有所不同而已。这样，在村的范围内，实际上存在乡政管理与村民自治两种权力的影响。这两种权力在运作中构成了一种此消彼长的博奕关系，（注3）并制约着村民自治的运作。
自《村组法》贯彻实施以来，对乡政管理与村民自治之间的权限和关系一直争论不休。有相当数量的乡镇管理干部认为实行村民自治脱离现实，《村组法》超越了现阶段需要，其理由是，实行村民自治后，乡政管理失去了“腿脚”，行政命令难以畅通无阻地贯彻下去，从而造成了“应该管理的无法管”的现象。而乡镇政府的上级对乡镇政府干部实行任期目标责任制，采取行政命令式管理，乡政管理则只能与村委会协商。村委会受其社区和村民利益和意愿影响，往往不服从或不太情愿接受乡政管理，以致乡政管理权难以落实到基层。在这一背景下，不少乡镇干部要求进一步强化对农村基层社会的行政管理，强化国家权力的介入，甚至要求从政治体制方面调整“乡政村治”的格局。这一要求反映在一些政策选择意向上。由中共湖北省委组织部和湖北省农村社会经济调查队课题组1995年提交的一份权威报告就反映了这一要求。该报告主张将村民委员会下沉到下范围的自然村，在自然村之上设村公所之类的乡政府派出机构，其目的是进一步强化国家行政权，缩小社会自治权。（注4）
与一些乡镇干部的意见不同，不少村民或村委会干部对乡政管理过度干预基层事务表示不满，认为村民自治在相当程度上只是停留在制度条文层面，《村组法》没有得到贯彻落实。在有人进行的一项广泛调查访谈中，一些村民说，现在的干部实际上都是上面指派的。村上的干部要站住脚就要巴结乡领导，乡上的干部要端“铁饭碗”就要巴结县领导，群众的意见没多大的用处。（注5）为此，不少村民希望通过民主选举、民主管理和民主监督，维护其权益，即进一步扩大村民自治权。主管村民自治的民政部门积极推进村民自治，反映了村民的这一意愿和要求。
乡镇干部和村民对待村民自治的不同看法，实际上反映了乡政管理与村民自治，行政权与自治权的二元矛盾和冲突，并折射出国家与社会在分权治理过程中的不平衡性。那么，为什么在《村组法》贯彻8年后，对于村民自治仍存在不同看法，而且在一定范围内的分歧还较大呢？主要是在一些地方，乡政管理与村民自治出现了脱节，行政权和村民自治权运作的冲突加大。对此，不能作出简单的价值判断，而应对造成这一状况的原因加以深入分析。
二
乡政管理与村民自治的脱节与乡政府对农村社会管理的职责和权能增多有关。这种增多受宏观、中观和微观三个层面因素的影响。
从宏观层面看，《村组法》的制定和贯彻起始于农村经济体制改革取得重大进展之际。人民公社解体后，实行“政社分开”。原有的人民公社是管理经济，组织生产，兼具行政管理职能的组织，而政社分开后的乡政府不再直接管理经济，组织生产。其职能大为减少，主要只是从事原人民公社兼有的行政管理。当时的行政管理的内容不多，村组织的行政化色彩也较浓，所以乡政管理较为顺利。但随着社会的发展，农村的宏观环境有所改变，乡政管理的职能迅速增多。首先，中国的市场经济体制正在建立之中。农民还不可能根据市场需要和自我意愿从事生产。国家不能不通过“定购粮”的方式从农民手中获取农产品，以满足迅速扩大的市场需要。这其中就存在国家要求农民种什么或不种什么的问题，承担这一任务的便是直接而对农民的乡政府。经济调控是乡政府的一项重要职能。其次，通过农村第一步改革，大多数农民获得了温饱。但当代中国农村正处于由传统走向现代化的深刻变革之中，农村发展的目标是深化改革，实现小康，走向现代化。在这一历史变革进程中，农村分户经营的一些局限性日益显示出来。如农村流行“要致富，先修路”。修路显然不是一家一户能够承担和完成的。特别是一些公共水利工程年久失修，不仅" 制约着农村的发展，而且危及到正常的农业生产。在这一背景下，乡政府必须承担领导和组织当地经济发展的任务。再次，随着农村的发展，农村中存在的一些深层次矛盾日益显露出来，并且出现了一些新的矛盾和问题。最为突出的是人口不断增多与资源有限性的矛盾，农村社会治安问题日益严重等。由于人口和治安问题关系着国家稳定和公共安全，国家予以高度重视。控制人口和维护治安成为乡政府必须完成的硬任务。为完成这二大任务，地方政府采取“一票否决制”。即达不到一定指标，就没有参加评优获奖资格，而评优奖获直接关系到政府的政绩，乃至政府官员的升迁。
从中观层面看，《村组法》的制定贯彻与分权式改革有关。这种分权除了国家与社会分权外，还包括中央与地方，地方与地方的分权。各个地方和各个部门在获得自主权的同时，也有其相对独立的利益和意志。一是各级政府部门制定出本部门的发展目标，要求所管辖的部门达标升级。如教育行政部门要求学校在一定时间必须达到一定目标。二是地方政府为本地的经济社会发展制定出种种计划。在农村，这些目标和计划最终都要通过政府加以贯彻、落实。即所谓“上面千条线，下面一根针”。而上级政府在确定目标和下达计划时并没有为乡政府提供相应的手段和条件。乡政府为实现目标和完成计划，只得采取行政命令的方式加以贯彻，从农民手中汲取实现目标和完成计划的人力、财力和物力。
从微观层面看，《村组法》制定贯彻之际正处于市场经济初步发育之时。在人民公社时期，计划经济和集体主义道德教育，使农村基层领导人的私利冲动受到强有力的遏制。人民公社解体后，随着农村商品经济发展和向市场经济过渡，农村基层干部的谋利意识和行为迅速增长，且得不到相应的约制。分权式改革赋予农村基层干部更大权限，但分权没有与制约相匹配，以致于不少农村基层干部运用其权力获取不正当利益。其重要方式就是“搭便车”行为，即在贯彻招待上级某一政策时，谋取和扩大其自身利益。而出于利益冲动，基层干部要求增加其行政权限范围，强化对农村社会的深度介入。这一要求尽管属于一定范围的行政行为，但由于行政人员的身份，而被视为国家意志。
与此同时，随着农村经济社会发展，特别是《村组法》的贯彻实施，村民的民主意识增强，要求通过村民委员会这一群众自治组织维护其合法权益。农村村民对村委会干部由乡政府指派表示不满，反映了他们对村委会作为群众自治组织应代表村民利益，反映村民意愿这一理念的支持以获取和巩固其合法性。为此，一些村委会对乡政管理不再是惟命是从，而是采取各种方式弱化甚至抵制乡政管理的影响。因为，法律赋予了村委会相对独立的权力，而乡政管理不得对村委会随意发号施令，将其作为下属组织。
当然，村民和农村社区在争取更多自主管理权的过程中也出现了“过分自治化”，即力求摆脱乡下管理的倾向。《村组法》规定了乡政府与村委会的关系是指导关系，这就意味着乡下管理的手段主要是协商式。而一些村委会出于本社区利益需要，往往不愿接受乡政府指导，甚至力求摆脱乡下管理。相当数量的村民认为自治就是想做什么做什么，政府管不着，同时也不愿接受乡下管理，一些本为应尽的公民义务也不履行。如超计划生育，违法违纪，抗交税款。
以上状况使乡下管理与村民自治之间出现一种悖论：乡下管理要求强化对农村基层社会的行政控制，弱化村民自治；村民自治则使村民和自治组织要求减少行政干预，甚至力求摆脱乡下管理的控制；基层社会愈失控，乡下管理愈要求强化控制；乡下管理的行政干预愈强，基层社会愈要求获得更多的自主权，超越行政干预……。这犹如一场拔河赛，双方均在加力，难以达到均衡。它不仅直接制约村民自治的动作，而且影响着政策选择意向。有关乡政管理与村民自治之间关系的截然不同的认识，便来源于此。
三
通过以上述背景分析，我认为不宜笼统地强化乡政管理，也不宜孤立地看待村民自治。
从国家和社会分析的趋势看，“乡政村治”格局有其必然性和合理性。它有利于调动两个方面的积极性，既实现有效的国家管理，又不至于压抑社会的自主性和活力。所以，“乡政村治”的格局作为得到法律支撑的制度才框架应该长期坚持，不宜随便动摇。
那种因为农村有所失控而要求强化行政权的选择，显然尚囿于中国长期历史以来的权力放与收的思维逻辑之中。根据这一选择意向，村设立乡政府派出机构，村民委员会下沉到自然村，即现在的村民小组层次，这一思路有利于强化乡政管理，与此同时它也可能将国家权力与农村基层社会置于更为直接的对立之中。在“乡政村治”的格局下，村委会实际是国家与农民之间的中介组织，许多矛盾和冲突可以通过这一中介组织的上传下达加以缓和和整合。如果将村委会下沉到村民小组，村民对基层社会管理的参与渠道更少，缺乏社会约制的行政干预出现偏差的可能性将大为增多。在实行分户经营和存在农民相对独立利益的现实条件下，行政干预过分和偏差都容易引起干群关系、国家和农民关系的紧张。七届全国人大委员长万里从国家长治久安的角度，认为“民主建设主要在基层”。“民主与法制不加强，民主渠道不畅通，群众闹事。”（注11）
脱离中国现实背景，单纯强调村民自治也不合适。在走向现代化的当代中国，乡政管理对农村社会的改造和推动，不仅必要，而且必须。离开了乡政府的指导，村民自治不仅很难有效运作，而且容易受社区和村民利益驱动，成为超越国家法律的“村自治”，将村变成不受控制的“土围子”。
所以，从中国农村的现实和发展出发，应在坚持“乡政村治”的制度框架下，努力寻求乡政管理与村民自治的有机衔接。
（二）合理划分权限。《村组法》对乡政管理与村民自治之间的关系和各自权限作了一般性规定，即乡政府有权指导村委会的工作，村委会在乡政府指导下自主管理本村事务。但由于对乡政府和村委会的职责权限范围缺乏明确具体规定，使乡政管理和村民自治在动作中难以有效衔接，乡政府或是因为“指导关系”，对村里的事务不愿管，不敢管，致使村委会的工作放任自流；或是对村里的事务干预过多过深，乃至包办代替，致使村委会成为其下属机构。而村委会或是完全听命于乡政府，成为乡政府事实的派出机构，或是过分强调自主性而不愿乃至拒绝乡政府的指导。所以，根据《村组法》原则，从制度上合理划分乡政府和村委会各自的权限是促使乡政管理与村民自治有机衔接的重要环节。为此，一些地方在贯彻《村组法》过程中制定了有关乡（镇）政府指导村委会工作的规则。如山东省莱西市1991年制定了《乡镇人民政府指导村民委会员工工作通则（试行）》，对乡政府指导村委会工作的内容、范围作了11条明确具体规定，其中最后一条是维护村委会的法律地位，支持村委会的工作。该市牛溪埠乡在制定乡人民政府指导村委会工作规则的同时，制定了村民委员会协助乡政府做好工作的规则，由此将乡政府对村委会的指导、村委会协助乡政府工作的内容和范围作出了明确具体的规定，便于操作，有利于行政管理与村民自治在制度规范基础上有机衔接。
以上两方面显然都不利于村民自治的正常动作。所以，无论是乡政管理，还是村民自治，都必须通过建立相应的法律制度其行为。以明确哪些属于正常的政府行为，哪些属于不合理的干预；村民自治既要维护村民的合法权益，又必须接受正常的乡政管理。通过统一的法律制度，使乡政管理与村民自治有机的衔接起来。
（四）改进工作方式。乡政管理是国家最低一级的行政管理。作为国家行政管理机构，乡政管理使用最多或最熟悉的是行政的管理手段。特别是长达20多年的人民公社体制所运用的单一行政管理方式在农村基层影响甚深。其中，人民公社体制废除后，乡以下实行村民自治，多年来主要由政府依靠行政手段去办的一些事，改由村民群众民主讨论决定。农村村民和社区有其独立利益和依法自主管理社区事务的权利及要求。为此，乡政管理除采取必要的行政管理方式外，应更多地运用法律、经济和教育等管理方式，在尊重农民和村庄自主权的基础上实现有效管理。如福建省上杭县庐丰乡的乡政府与所辖的岗村的村委会签订“村民自治协约”，将各自的职责以制度条文的形式加以规范，乡政管理有成效。该乡领导认为“签订自治协议后，乡里不用派工作队，不用派包村干部，各村自己的事情自己管理，各自的任务各自完成，大大减轻了乡政府的工作和负担，我们乡领导也有更多时间精力集中到其他工作上去。”
显然，采用经济、法律和教育等综合手段比单一用行政命令方式所需要的时间、精力和条件更多，但这也是在实行村民自治条件下乡政管理发展的必然趋势。乡政府只有顺应这一趋势，充分尊重村民和村民自治组织的自主权利，通过引导、指导，积极发挥其作用，才能促使乡政管理与村民自治的有机衔接。
首先，是以思想教育、利益驱动等方式积极引导村民和村民自治组织的活动，实行分户经营和村民自治后，兴修大型公共工程一直是困扰乡政管理的一大难题，亦是许多人不赞成实行村民自治的重要理由。但是这一难题并非无法克服。湖北省孝感市境内有一条长达10数里的河流，因年久失修，河床淤积，导致水灾频频，血吸虫病卷土重来。自1994年，该市经过有效的动员，使广大农民意识治理此河的重要性，积极参与治理工程。该工程所需的一半费用由村民义务工解决。有的村民为此推迟了婚期。1996年3月中央电视台晚间黄金时间的“焦点访谈”节目报道了这一多年难见的情况。这说明，在现有的“乡政村治”的格局下，兴修公共工程并非难以逾越的难关。
其次，积极指导村民和村民自治组织在实践中学习民主，运用民主。不少乡镇之所以对村民自治持有疑虑，主要是认为村民的民主素质低，实行民主容易失控。然而，村民的民主素质不是自然生成的，只有实践中通过指导逐步提高。乡政府通过宣传法律，制定规则，帮助村民和村民自治组织在法律制度范围内行使民主权利，既有利于村民提高民主素质，又可以使村民自治在法律制度的轨道上动作，从而实现乡政管理与村民自治的有机衔接。
再次，对村民自治的运作进行必要的督导。在现阶段，完全依靠自治单位的力量实现村民自治的有效运作显然比较困难。特别是在村民自治组织体系尚不健全，功能不完备，村民的参与能力和作用有限的情况下，乡政管理对村民自治运作的督导十分重要。如村务管理中，财务管理较为困难。由于文化水平和专业知识的限制，村民难以实施财务监督。为解决这一问题，一些地方实行乡村二级管理制度，除了发挥村民监督作用外，由乡政府有关部门对村财务实行监督和检查。所以，当村民自治通过乡政管理的必要督导得以正常运作，乡政管理与村民自治便可以实现有机衔接。
参考文献:
[2]中国基层政权建设研究会；《实践与思考——中国基层政权建设研究会1991年年会论文集》，中国社会出版社会1992年版。
[3]李学举、王振耀、汤晋苏：《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版。 [5]陈瑞莲、邹庆环：《乡镇行政管理》，中山大学出版社1994年版。