浅谈美国律师惩戒制度及对我国的借鉴

一、美国律师惩戒制度

对于美国各个州的律师协会而言，美国律师协会制定的惩戒标准并不是自然有效的，还需要经各个州通过之后，才能具有法律效力。因此，美国各州的律师惩戒标准与美国律师协会制定的惩戒标准不一定相同。但总体而言，各个州的惩戒机构和惩戒程序大同小异。

（一）具有惩戒权的惩戒机构

在美国起初是由法院来统一行使律师惩戒权，法院是唯一具有这一职权的机构。但后来，随着历史的发展，基于律师行业自律的需要，律师协会开始越来越多地享有对律师的惩戒权。因此，就目前来看，美国的律师惩戒权是由律师协会和法院共同来行使的。

就律师惩戒制度而言，联邦和州都享有对律师的惩戒权。在联邦，律师职业道德的维持以及对律师的惩戒，属于最高法院的权限，但美国律师协会与最高法院惩戒处理委员会有协助关系，最高法院的惩戒处理委员会和申诉处理委员会的委员是从律师中任命的。①而在美国的各个州，如果一个州设有一个统一的律师协会，那么律师惩戒权则主要由该律师协会内的律师纪律委员会来行使，但惩戒的最终决定权在各个州的高等法院。具体而言，在得克萨斯州、俄亥俄州、路易斯安那州、夏威夷州、伊利诺斯州等多数州，州律师协会对律师的惩戒只负责接受控告、检举、调查取证、听讯质证、对惩戒作出建议等，而究竟给予什么惩戒则由州的高等法院最终定夺。②在未设有统一律师协会的州，律师惩戒权则由法院内设的律师管理机构行使。

美国各个州的律师协会内均设有一个常设的惩戒委员会来具体负责违法律师的惩戒事务，在惩戒委员会内还设有检控委员会和听讯委员会分别行使检控和裁决职能。③

（二）惩戒程序的具体实施

美国的律师惩戒所采用的程序是一种类似于刑事诉讼性质的程序，因此被称为“准刑事诉讼程序”，包括审查、调查、正式指控、听讯、惩戒委员会的复审、法院的复审六个阶段。④

1.审查这一阶段由检控委员会负责。检控委员会需要审查原告提供的，或者通过其他途径获取的关于律师的违法行为或丧失能力状况的所有材料，从而决定是否进行调查，同时要筛选出不需要进入司法程序的材料。

2.调查在这一阶段，检控委员会需要对相关材料和情况进行调查，如果属实，就作为惩戒的理由或者判定和解除律师丧失能力状况的理由。

3.正式指控如果案件进入正式程序，检控委员会必须准备公正的正式指控书，向惩戒委员会提出书面指控。

4.听讯如果被告在书面答辩中对案件事实提出了任何实质性问题，或者被告要求开庭听讯予以减轻处理，听讯委员会则应当开庭听讯。

5.惩戒委员会复审如果被告不服听讯委员会作出的处理建议，可以向惩戒委员会提出上诉，要求复审。

6.法院复审惩戒委员会复审后，应当立即将每一阶段的案件材料、处理建议等提交给州高等法院，由法院作出最终判决。

二、我国现行的律师惩戒制度及存在问题

我国现行的律师惩戒制度实行司法行政机关与律师协会“两结合”的模式，分别对违法违纪的律师进行行政处罚和纪律处分。然而，我国在律师惩戒程序上侧重于司法行政机关对律师进行的行政处罚，律师协会的处分权相对薄弱且较难发挥实际效果，律师惩戒程序实质上等同于行政处罚程序，难以满足律师行业自律的需求，具体问题表现如下：

（一）惩戒权的配置不合理

虽然我国的律师惩戒机构包括司法行政机关和各地的律师协会，但根据《律师法》第六章的规定，我们不难发现律师惩戒权实际上掌握在司法行政机关手中，律师协会并不掌握实质的惩戒权。在惩戒措施的设置上更能体现这一点，司法行政机关对违法违纪的律师的惩戒措施包括警告、罚款、暂停执业以及吊销律师职业证书；而律师协会的惩戒措施包括训诫、通报批评、公开谴责、取消会员资格等处分。从惩戒措施的类型和性质上可以明显看出，司法行政机关对违法违纪律师行使的是行政处罚权，而律师协会对违法违纪的律师行使的是纪律处分权，显然，相对于司法行政机关的行政处罚权而言，律师协会的纪律处分权略显薄弱且对于违法违纪的律师而言，难以产生一定的威慑力。这样就导致了司法行政机关主导我国的律师惩戒而律师协会的惩戒权“形同虚设”的局面，难以满足律师行业自律的现实需求，律师协会自治管理职能得不到充分和有效的发挥。

（二）惩戒机构的人员构成不公正

在惩戒机构的人员构成上，仅包括司法行政机关的行政执法人员以及律协内部的工作人员，人员结构过于单一，社会公众不能有效参与律师的惩戒程序，这就在某种程度上导致了惩戒结果缺乏一定的公信力。从司法行政机关的行政处罚程序上看，根据《司法行政机关行政处罚程序规定》第7条的规定：“司法行政机关实施行政处罚，实行社会监督的工作原则，对于公民投诉或者反映的案件，应当在作出是否立案决定后告知投诉人；对立案处理的投诉案件，应当办结后将处罚决定告知投诉人”，由此可知，投诉人只能在司法行政机关作出处罚后获悉被惩戒律师的处罚结果，投诉人并不能参与到司法行政机关的处罚程序中。从律协内部纪律处分程序上看，《中华全国律协会章程》不仅没有对投诉人是否能参与惩戒程序作出相关规定，就连惩戒程序的启动机制也未作出相关规定。因此，社会公众根本无法参与律师的惩戒程序，甚至连权益受损的当事人也只有事后知情权而无程序参与权，整个惩戒过程完全由司法行政人员和律协内部的工作人员主导，而律协内部参与惩戒程序的人员往往与被惩戒的律师存在着一定的利害关系，惩戒人员难免会因此而包庇违法违纪的律师，或是出于同行排挤的动机而作出对被惩戒律师不公正的处罚结果。综上所述，无论对权益被侵害的当事人而言，还是对被惩戒律师而言，惩戒机构的人员配置都缺乏合理性和公正性，从而导致了惩戒机构作出的处罚或处分结果缺乏一定的公信力，难以被当事人以及被惩戒的律师乃至社会公众所认可。

三、美国律师惩戒制度对完善我国律师惩戒的借鉴意义

通过与美国律师惩戒制度的对比，笔者认为美国的律师惩戒制度在律师行业自律的维护以及惩戒的公正与公信力的保障上还是具有其优越性的。结合我国现行的法律、法规，从我国国情出发，笔者认为美国律师惩戒制度对于完善我国的律师惩戒有以下的借鉴意义：

（一）将律师惩戒权交由律师协会行使，增强律师行业自律

美国与我国的律师惩戒制度都采取了结合型模式，美国律师惩戒权由律协与法院共同行使，而我国则是由律协与司法行政机关共同行使。与我国不同的是，美国律师的惩戒措施是由美国律师协会或是各个州的律协制定的，律协在行使惩戒权时能够自主选择具体的惩戒措施，但由法院最终决定惩戒措施的执行。我国则对惩戒措施进行了区分，将惩戒措施的种类和性质划分为司法行政机关的行政处罚和律师协会的纪律处分，律协的纪律处分相对于司法行政机关的行政处罚而言略显薄弱且威慑力不足，这不仅不符合律师行业自治的现实需求，而且这样的制度设计对被惩戒的律师也存在着“两头处罚”之嫌。

在同样采取结合型模式的前提下，我国的律师惩戒制度在惩戒权的行使上可以借鉴美国，对惩戒措施不作行政处罚和纪律处分上的区分，将律师惩戒权包括惩戒措施的制定权完全交由律师协会来行使，但保留司法行政机关对律协实施惩戒的监督权，即司法行政机关对律协作出的处理结果进行复审，并最终决定是否维持、变更或撤销律协的处理结果。这一做法既符合了律师行业自律的现实要求，又保证了司法行政机关对律协行使惩戒权的事后监督。

（二）完善惩戒机构人员配置，提升惩戒公正性与公信力

美国律师协会的惩戒委员会广泛吸收了一些非律师的社会人士，其人数甚至达到了惩戒委员会人数的2/3，这一做法有效避免了律协在行使惩戒权时相互包庇或出于同门排挤而作出不公正处罚之嫌，保证了处罚的公正性，在社会公众的心目中也具有一定的公信力。而我国律协的工作人员绝大部分都是执业律师，处罚结果的公正性与公信力难以保证。

因此，笔者认为，可以借鉴美国的做法，在惩戒程序中广泛吸收一部分社会人士，具体措施如下：

其一，在惩戒机构的人员构成上，逐步调整并增加社会人士的比例。这些社会人士可以来自于法律专家、担任职务达到一定年限且品行良好的法官，也可以来自于品行良好的非法律专业社会人士。⑤

其二，在《中华全国律师协会章程》中应当增设惩戒程序的启动机制，并允许投诉人参与到律师惩戒程序中，如听证程序。关于听证程序，根据《中华全国律师协会章程》第30条规定，“律师协会作出处分决定前，应认真听取当事人的申辩。作出暂停会员资格、取消会员资格的处分决定前，当事人有要求听证的权利。当事人要求听证的，律师协会应当组织听证。”除了该条规定，再无关于具体听证程序的规定了。因此，笔者认为律协应当对惩戒的听证程序作出更加细致的规定，允许投诉人与被惩戒律师共同参与到听证程序中，并公开进行听证程序，允许相关当事人的家属以及已聘请被惩戒律师的其他客户等社会公众在场旁听。

（三）健全惩戒程序运行机制，引入“准刑事诉讼程序”

美国各州律协内部的惩戒委员会设有检控委员会和听讯委员会分别行使检控和裁决职能，形成了类似于刑事诉讼程序的“控、辩、审”三角模式，更加增强了惩戒程序的公正性和合理性。而我国的惩戒机构无论是司法行政机关还是律师协会，既有调查者的身份，又担当了处罚者的角色，作出处罚决定时难免会收到调查时“先入为主”的不良影响，惩戒的公正性难以保证。

因此，笔者认为，我国的律协内部可以借鉴美国的做法，引入上述“准刑事诉讼程序”，避免律协同时扮演调查者和处罚者的角色，以增强惩戒程序的公正合理性。具体做法是：在律协内部分别设立调查部门和惩戒部门，在惩戒的听证程序中，由调查部门对律师的违法违纪行为进行控诉，允许被控诉的律师与调查部门以及投诉人进行举证、质证和口头辩论，最后由惩戒部门依法作出公正的裁决。