将公车关进制度的“笼子”里
2014年7月，《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》下发，备受全民关注的公车改革全面启动。按照新方案，我国将取消副部级以下领导干部用车，取消一般公务用车；普通公务出行社会化，适度发放公务交通补贴。
当前，我们必须看到，社会公众担心“换汤不换药”，对改革能否彻底心存疑虑；一些部门和单位担心公车改革偏颇，影响正常工作开展；一些地方对改革的目标取向不明确，缺乏科学合理制度设计。基于此，本文拟对公车改革的利弊进行分析，研究改革的目标取向，并对如何深入推进公车改革作一些探讨。
一、兴利与除弊--公车改革势在必行
（一）传统公务用车制度之“弊”。我国公务用车制度曾经经过几次变迁，但都不是很成功，归纳起来，其主要特点有：一是计划经济色彩过浓。没有引入市场化、计会化机制，未能从根本上克服源于供给制模式带来的种种弊端。二是铺张浪费公车私用已成常态。见怪不怪、积重难返，非有特殊的决心、特殊的手段难以见效。三是法治化水平较低。“禁止公车私用”仅是廉洁自律的一项要求或号召，并未真正成为一条具有阻遏作用的“高压线”。
（二）推进现行公车改革之“利”。第一，从经济角度，为国家节省大量支出。公车费用历来在三公经费中占了很大的比例，公车改革将会极大地减少三公经费开支。新华网调查显示，目前我国公务车主要用于三个方面：办公事用、司机私用和干部私用。三块“业务”各占约1/3。实施公车改革，取消一般性公务用车，可从根本上解决公车私用现象，有效降低车轮上的浪费，节约行政成本。第二，从政治角度，促进党风廉政建设。传统公车消费，不仅官员是利益群体，就连司机也是既得利益者。一辆公车消费惊人，公车保险、维修存在巨大腐败空间。公车改革将取消部分领导干部公车特权，改变某些干部的“官本位”思想，密切党群干群关系。第三，从管理角度，构建长效机制。现行公车制度改革的一个重要特征就是取消一般公务用车，将市场化、社会化手段引入公车使用，从根本上进行改革，解决先改后乱现象。
综上，将市场化、社会化手段引入公车管理，不仅是公车管理方式的根本改革，也是加强党风廉政建设、转变政府职能的重要举措，通过对不合理的存量利益进行调整，是性价比最高的改革，可以说势在必行。
二、公车改革的目标价值取向
应该如何进行公车改革首要解决的是改革的目标价值取向。单一目标价值取向可能带来的风险。一是影响基层服务效能。偏远尤其是农村地区交通不便，路况条件差，工作人员下乡很有可能需要的时间长，本来半天可以解决的问题可能需要一天时间，或者一天能去几个村镇的，现在只能去一个村或镇；有的地方雨季时一般车子进不去，工作无法及时开展。二是降低应急保障能力。对突发性的群体事件，取消公车之后政府无法立刻集中人力、物力解决，容易形成较大稳定隐患。如遇见森林火灾和临时出差等应急事件，十万火急的情况下，应急保障能力相应降低。三是增加安全隐患。随着公车逐渐取缔，领导亲自驾驶，由于驾驶技术不够娴熟，产生安全隐患；如果租用社会上车辆，如果车辆驾驶人员不可靠，会泄密领导行踪，产生围堵现象。
公车改革的目标价值取向必须“多重”。一是经济取向，为国家最大限度减少行政支出。二是效能取向，更好更快捷地服务社会公众。三是政治取向。提升政府形象，减少公车私用，促进党风廉政建设。四是安全取向。保证行政人员人身安全，以及信息安全。
三、公车改革的方案比较
公车改革方案主要有三种：
方案一，“货币化”改革模式。取消一般公务用车（执法执勤车除外），机关也不建立公务车队，向全体或部分工作人员发放公务交通补贴。这种改革模式，可以从根本上解决公车私用。但也可能降低行政效能，纯货币化发放，实际成为工作人员福利。这种改革，使得公车使用与实际行政服务脱钩，工作人员得到货币补贴后，从利益最大化分析，有两个后果：一是尽量减少用车。降低行政服务质量和效能。二是向基层和企业转嫁负担。
方案二，“半货币化”改革模式。由政府行政后勤部门统一管理公车，向各级工作人员发给数额不等的乘车卡，实行公车有偿使用，以年度进行结算，超支自负，节余结转下年使用；也有的地方按节余额的30%-50%以现金形式奖励本人。
方案三，“加强管理”改革模式。各单位继续保留公车，取消事实上的“领导专车”，通过健全并严格执行各种使用、管理公车的规章制度，达到克服公车私用、浪费及舞弊行为的目的。严格来说，加强公车管理并不属于用车制度改革，但相对于原来的管理模式，也算是一种改革或改进。
以上三种“车改”模式各有长短，但公车改革必须能够实现多种目标价值。对不同公务用车，采取判别化办法，如对普通公务出行用车，采取货币或半货币化改革模式；对执法执勤用车，应当采取加强管理模式，配备应当严格限制在一线执法执勤岗位，机关内部管理和后勤岗位以及机关所属事业单位一律不得配备。
四、公车改革的建议
公车改革政策性强、涉及面广，关系到社会舆论的公共评价和行政人员的切身利益，必须研究改革的可行性，实现公车改革最终达到行政提速、改善服务、减少支出的目的。同时，积极稳妥地做好司机分流与安置工作，避免借公车改革之机乱发补贴，出现三公消费不减反增的改革悖论。具体操作上必须把握以下几点：
一要因地制宜而不是“一刀切”。深入实际、把脉问诊，加强调查研究，细致统计测算，汲取各方意见求得各方共识，形成周密而又可行的改革方案，才能心中有谱、施行有序改革取消一般公务用车，保留必要的执法执勤、机要通信、应急和特种专业技术用车及按规定配备的其他车辆。对一般公务用车补助要体现三个层次差别化政策：一是不同地区之间差别，经济发达地区与经济欠发达地区应有相应差别，不同交通条件、地理位置也应有差别；二是不同管理层次间差别，中央、省、市、县、镇应有所差别；三是不同部门及不同管理人员差别，应根据工作量和业务量合理确定限额，调动他们履职尽责的积极性。
二是实行全覆盖改革而不能单兵突击。改革从中央向地方推进，全公务部门展开，上级改革要为下级改革作出表率，上下贯通、统筹兼顾、谋求实效：不仅包括机关事业单位，还要包括国有企业，不仅包括上级单位，还要包括所有下级单位。否则，单兵突击，将会出现向基层转嫁用车矛盾和互相攀比现象，最终难以成功。
三是坚持社会化和市场化方向而不是单纯行政手段。为保障改革成功，必须坚持社会化和市场化方向，利用经济手段，坚持利益导向，“用个人小实惠换取财政大节约”的双赢原则，调动广大公务人员积极参与公车改革。对公务员私车公用进行货币化补助，同时引进服务车队竞争机制，有效避免了“一边独大”的现象，降低服务成本，提高服务质量。
四是将公车关进制度“笼子”里而不是人走政息。要建立公车改革的长效机制，必须建立健全配套的管理制度，制定实施细则。引入公众参与和监督机制，做好改革绩效评估。对确有公务需要保留下来的公务车，建立相应用车审批机制，将使用车辆的号牌向全社会公开，并对公务车与私家车实行不同牌号制度，使公务用车标示明显化。建立完善社会举报机制，接受机关单位和全社会对公务用车的监督，使违规使用公车行为无处遁形。学习借鉴国外先进经验，将公务用车纳入法治轨道，增强公务车管理的威慑力，严禁公车私用，私自使用公务车者将受到相应惩罚，包括临时或永久取消其使用公务车的权利、扣除工资甚至开除公职。