农村金融监管理念创新及其实践探索
〔摘要〕 农村微型金融的勃兴为农村金融监管带来了新情况、新问题。普惠金融体系的核心是全方位地为社会所有阶层和群体提供金融服务，是30多年来亚洲、拉丁美洲等地区小额信贷理论与实践的产物。小额信贷是农村微型金融的中间力量，因此农村金融监管理念的创新，不可避免地要在金融普惠、金融安全和金融效率之间进行共融和平衡。从对小额贷款公司的市场准入着手，重塑监管主体，拓展监管内容和方式，完善危机应对机制和市场退出机制，探寻从理念到实践一脉相承的可行路径。
〔关键词〕 农村金融监管；微型金融；金融普惠；小额贷款公司；批发资金
〔基金项目〕国家社会科学基金青年项目“统筹城乡发展背景下农村信用制度建设研究”（09CFX044）；西南政法大学青年教师学术创新团队项目资助
近年来，伴随农村微型金融的勃兴，农村金融逐渐呈现出新的生态和图景；与此同时，农村微型金融的勃兴所引发的新情况、新问题也给农村金融监管提出了新的要求和挑战。受制于经济与历史的因素，传统农村金额监管理念无法承载农村金融发展和农村金融监管的新情势，理念的创新和实践的探索已成为当下农村金融监管必须直面和着力解决的突出性议题。
一、彷徨与迷失：农村金融监管传统理念的困境穷途
（一）农村金融监管传统理念回溯
金融监管出现伊始，金融安全就成为监管工作中无可非议的核心理念和价值目标，基于特殊的历史背景和文化传统，安全理念在农村金融监管中等同于稳定，而这一理念在一定时期内也体现为国家对农村金融的抑制。然而，伴随农村金融体制改革的纵深发展，在现实需要和观念更新的推动下，金融抑制开始有所缓解，金融效率逐渐赢得重视。继而狭隘的金融安全观开始改观，合规性监管的主导地位在农村金融监管中得以确立。由此，农村金融监管形成了以金融安全为主、金融效率为辅的监管理念。
（二）农村金融监管传统理念反思
此外，传统的金融安全理念在新的情势下也承受着现实的压力和潜在的冲击。农村微型金融于近年来在我国兴起，其风险的特殊性进一步强化了对于金融安全的渴慕。农村微型金融的风险主要体现在以下四方面：第一，农民借贷一般并无可供抵押的财产，一旦期间届满而无力偿还贷款，缺少抵押担保的债权便难以实现。第二，农村微型金融尚处于起步阶段，仍有较为明显的政策性特征，部分农民将其视为国家给予的特殊福利，这种误解易于滋生偿还贷款的惰性，也会引发金融风险。第三，农业生产易受自然灾害影响，而农民收入主要依靠农业生产，一旦自然灾害发生，收入减少将不可避免，信用风险将被凸显。第四，农村微型金融中个体所涉金额普遍较低，风险往往具有隐蔽性，不易察觉，风险在遮蔽下不断积聚，系统性风险亦可能蕴含其中，待风险显现，将难于收拾。与此同时，在现实需求与政策支持的共同推动下，包括小额信贷在内的农村微型金融迅速发展，国外金融势力也日益觉察到这一有利可图的契机，开始逐渐介入我国农村金融市场，国外资本的进驻不仅为我国农村金融注入了活力，同时也埋下了未知风险。
传统农村金融监管以合规性监管为主，对于风险性监管，尤其是对于系统性风险的防范鲜有关注。我国农村金融市场本身并不十分健全，行政力量常常过度介入，与城市金融相比，农村金融机构在经营、管理等方面都明显滞后，且农村金融服务主体数量众多，规模较小，风险防范能力也不强，整个农村金融体系较为脆弱。尤其是伴随国际金融市场联系的愈发紧密以及境外资本的不断渗入，系统性金融风险将急剧增加，监管责任之重不言而喻，转变传统安全理念已迫不及待。
农村金融监管虽然已经出现了注重金融效率的动向，但与金融安全相比，监管工作对于金融效率的态度始终显得摇摆不定，一方面显示出力求金融效率的决心，另一方面在落实上又显得蹑手蹑脚、顾虑重重。因此，我国农村金融监管中金融效率总给人以欲放还羞、似有还无的外观。与此相关联，我国现阶段的农村金融监管对于金融效率的理解尚显狭隘、浅薄，金融效率对于农村金融监管而言仍然是一个笼统的概念，缺少详尽而又可得落实的内涵，因而传统农村金融监管中的金融效率毋宁说是一种朦胧的感性观念，尚未内化为一种真正的理念。
二、重塑与再生：农村金融监管理念的创新
（一）金融普惠
2.金融公平――金融普惠的终极追求。从本质上讲，金融普惠源于对金融资源配置不平衡现状的反思。传统金融体系过于强调资金的流动性，而忽视了对金融资源分配的关注，致使广大农民成为被金融抛弃的群体。强调金融公平正是对这一现实的矫正。
具体而言，金融公平包含两方面的要求。其一，公平享有、利用金融资源。金融是现代经济的重要支撑，亦是现代社会中人们生产生活难以离开的凭借，这一重要资源的分配应针对所有阶层和群体，每一阶层、每一群体都应当公平享有金融资源。比公平享有金融资源更深一层次的是公平地利用金融资源，它所彰显的金融公平不仅仅是名义上的，更应该是现实的、触手可及的。公平利用金融资源又有两层含义。一方面，强调金融资源利用在优势一方与弱势一方的平衡，处于经济上强势的阶层、群体不应不当地挤占弱势一方的金融资源利用空间，过度利用弱势一方金融资源的份额；另一方面，弱势阶层、群体应有利用金融资源的可能性，其利用金融资源的条件和途径应当得到保障。其二，公平享有获得金融服务的权利。金融公平意味着获得金融服务的权利不因种族、信仰、性别、贫富等差异而有所区别。这一权利并非欲达致所有人都能享有相同质和量的金融服务的目标，而是要求所有人都有相同的机会，即农民与市民、企业一样享有获得金融服务、享受金融资源的机会，因而属于形式上的公平。
（二）金融安全
防范金融风险，确保金融安全是金融监管永恒的主题，抛开了金融安全，便无所谓金融监管。现代金融因其行业所固有的脆弱性，对于安全的关注和强调更显理所应当、理固宜然。但是“由于金融交易的复杂性、金融资产的虚拟性、金融行为的关联性等特质……现代金融法律所关注的安全价值，已经不限于市场主体个别的财产保障与风险防范的能力，而是更多涉及区域的、主权国家范围的甚至超越一国领域的、蕴涵着多层次要素的综合性范畴”〔2〕。现代金融究竟将为福祉效劳，还是为风险张目，这在很大程度上取决于金融监管的成效。2012年1月6日至7日，我国第四次全国金融工作会议在北京召开，加强和改进金融监管、切实防范系统性金融风险成为会议重要议题。金融安全理念更新的动向已清晰可见。我国农村微型金融的兴起反映了农村经济发展的现实需求，而这新一轮农村金融的“拓荒”又与金融全球化相伴，农村金融所特有的风险以及薄弱的金融监管在金融开放的趋势下将面临空前的挑战，传统上朴素的金融安全观已难以应对当下的复杂局势，以系统性金融安全为核心的新的金融安全理念亟须确立。
（三）金融效率
在农村金融监管中，强调金融效率的理念，就是要为金融效率提供必要的制度保障和良好的法律环境。农村金融监管中的效率理念主要体现在四个方面。
其一，农村金融监管中的效率理念体现为农村金融组织在农村金融市场中的有序、正当竞争。有序的竞争环境最核心意蕴在于保障农村金融服务主体享有均等参与竞争的机会。长期以来，农村信用社在我国农村金融市场中一直占据着重要地位，由此导致农村金融市场的竞争不充分、活力明显不足；而农村金融市场在现实需求和国家政策的推动下，业已呈现出金融市场主体多元化的趋势，新型农村金融服务主体不断涌现，这为农村金融资源的有效配置和农村金融市场效率的改善提供了新的契机，建立良好的竞争规则和竞争环境已成当务之急，唯此才有可能使农村金融的新兴萌芽最终蔚然成荫。
其二，农村金融监管中的效率理念体现为农村金融服务主体的高效运营。农村金融市场主体的个体效率对于农村金融市场整体效率的影响是直接而深刻的，如果没有农村金融组织个体的效率，那么农村金融的整体效率便无从谈起。农村金融监管秉持金融效率理念，就必须关注农村金融服务主体个体的高效运营。监管权力的滥用和僭越往往致使金融服务主体的自主经营权受到侵犯，引发金融市场受到行政权力的不当干预，效率低下和无效率的危险正隐藏其间。因此，合理协调“有形之手”和“无形之手”的关系是保障金融效率的应有之义，其核心内容在于合理配置金融监管权力，规范监管权力的运行，勿因行政权力的不当行使而干涉了农村金融服务主体的有效运营、阻碍了农村金融市场内在作用的发挥。
其三，农村金融监管中的效率理念要求农村金融监管应当尊重金融创新。现代金融脱离了创新必然意味着倒退，统筹城乡经济发展的战略布局使得农村金融创新的现实意义和作用进一步彰显。金融创新能够有效拓展农村金融机构业务的种类、范围，在满足农村金融需求的基础上能够进一步刺激这一需求，激励、引导农民参与到经济活动当中，盘活较为僵化的农村市场，实现农村金融资源的优化配置。因此，传统上唯重安全的农村金融监管须要正视金融发展规律和时代背景，对农村金融创新给予必要的生存、发展空间。但金融监管尊重和重视金融创新并不意味着彻底放任任何形式的金融创新，监管者仍须审查每一项金融创新产品的风险性，考量现有法律、法规和现有监管资源、监管能力对于该创新产品的可驾驭性，避免因金融创新的任意性遗留金融安全隐患，亦即农村金融监管须实现金融效率与金融安全的衡平。
其四，农村金融监管中的效率理念必须回应经济全球化、金融全球化的新要求。经济全球化、金融全球化不仅为各国的金融安全带来了空前挑战，也给各国的金融竞争力提出了更高要求。在全球化浪潮中，各国围绕金融资源进行的竞争已愈演愈烈，而这一竞争已经超出各国金融机构之间竞争的范畴，更表现为各国法律制度之间、各国金融监管机构的理念和水平之间的竞争。如果农村金融监管在理念上没有做好应对经济全球化、金融全球化所带来的国际金融竞争的准备，那么本国农村金融机构在这场竞争中势必会处于不利地位。我国现代农村金融业起步的时间较晚，真正融入全球经济的时间更短，竞争力明显不足，但我们仍可以利用后发优势，总结发达国家的经验教训，构建起一套行之有效、具备充足竞争力的法律制度，为我国农村金融竞争力的迅速提升提供必要的制度支撑，而构建完备的法律制度的前提就在于监管理念的更新，即以全球化的视野重新审视我国现阶段农村金融监管，并据此对固有的制度作出调整、并进行新的探索和尝试。
（四）金融普惠、金融安全与金融效率的共融与平衡
农村金融监管理念的创新不可避免地使农村金融监管面对理念之间的冲突和对立。然而，其间的冲突和对立并非是绝对的。人们的诸多理念反映了人类共同体所普遍追求的价值观念，正是这种冲突的非绝对性，为金融监管理念的协调与平衡提供了可能，留有了余地。然而，如何实现农村金融监管诸理念的共融与平衡，无论学界还是实务界至今仍未达致共识。有学者指出，解决金融监管理念抑或价值（主要针对安全与效率而言）的冲突应遵循两项原则：其一，区别社会发展阶段性特点相机选择安全或效率的优先性；其二，坚持比例原则，为保护较为优越的法律价值、理念将侵及另一法益时，不得逾越此目的所必要的程度。〔3〕这无疑为我们解决金融监管理念冲突提供了有益的思路。
由此，协调金融监管理念的冲突，必须遵循以下四项原则：第一项是统筹兼顾原则，在农村金融监管立法和制度设计时，以金融安全、金融普惠、金融效率理念统筹考量具体制度和规则的妥当性。第二项为金融安全优位原则，金融安全应在农村金融监管理念中处于优先地位；当然，强调金融安全并非拒斥其他理念。具体至金融安全与金融普惠、金融效率的关系上，应遵循如下规则：金融安全、金融普惠、金融效率冲突之处，当以金融安全作为查验标准。具言之，以金融普惠或金融效率理念设计的制度和规则如果可能诱发系统性金融风险时，必须予以舍弃，因为系统性金融风险的爆发具有极强的破坏性，不仅能够破坏金融普惠、金融效率所带来的现实利益，甚至将成倍吞噬人们的固有财富；当依据金融普惠、金融效率理念设计的制度和规则可能诱发一般性金融风险时，须要综合考量风险发生的条件和可能性以及监管之外的手段（如金融机构的自身运行规则、金融市场的正向激励等措施）的有效性等因素，以此确定二者的优先性。
第三项原则和第四项原则分别为历史性原则和具体性原则，这两项原则旨在协调金融普惠理念与金融效率理念之间的关系。总体而言，金融普惠与金融效率之间的冲突远不及金融安全与此二者的对立。金融普惠在很大程度上取决于金融效率，就一定意义而言，金融普惠是一种整体性的金融效率，是惠及全体的金融效率。但在传统上，我们更习惯于从一般语义上理解金融效率，由此而产生部分的效率和整体的非效率。金融普惠正是对金融效率观因自然惯性所产生的这一偏差的矫正。但是由于实质性的金融普惠必须以一定的经济条件和金融发展水平为基础，因而金融普惠与金融效率的关系具有较明显的历史性特征，二者的平衡须置于特定历史发展阶段，阶段不同则倾向有别。需要澄清的是，以特定发展阶段作为判断标准平衡金融普惠与金融效率的关系，并不是要二者择
一、非此即彼，而是需要在两者之间有所侧重。在明确当前阶段二者的主导性理念后，仍须要通过第四项原则，即具体性原则进行检验，亦即通过历史性原则所得出的结论只具有推定效力。某一阶段主导性理念并非时时处处不容置疑地占据优位，如何权衡、妥协仍须在具体制度和规则中进行衡量，通过对某一具体制度和规则的目的、功能（包括正功能和负功能）的全面评估，进行最终抉择。换言之，虽然依据历史性原则而选择出相对优位的某一理念，但根据具体制度和规则的特定需要仍须作出相应的调适。
三、从理想到现实：农村金融监管创新理念的实践探索
农村金融监管理念的创新为我们描摹了通往理想的农村金融监管的改革方向。然而，只有梦想照进现实，才不至于使农村金融监管的实施落入“看起来很美”的境况。鉴于小额贷款公司是农村微型金融中的典型代表，因此，本文将主要对小额贷款公司进行探讨，希望以此为视角，为我国农村金融监管的实践探索提供有益的启示与借鉴。
（一）市场准入监管
与其他行业相比，金融行业特有的风险性注定了其在市场准入方面须有更高的要求，无论是资本、从业人员，还是审批方式等方面都要更为严格。严格的市场准入也构成金融监管的第一道防线。近年来，“三农”对于金融的需求日显迫切，普惠金融体系在系统解决“三农”问题、统筹城乡发展、扩大内需等方面都具有重要的战略意义。由于农民的金融需求长期以来无法获得满足，民间借贷暗流涌动，但因其游离于监管之外，导致风险不断累积，温州危机在一定程度上正是映射了这一事实。所以，降低门槛、放松准入已经成为农村金融监管的新趋势。“降低门槛、放松准入”并不是架空市场准入监管，使其形同虚设，而是要从简化准入申请的手续与流程入手，尽量剔除不合理、过于严苛的准入条件，吸纳更多的微型金融服务主体进入农村金融市场。从这个意义上讲，“降低门槛、放松准入”并不意味着放纵风险，而是力图将金融监管和风险防范的任务进行后移，协调金融安全与金融普惠的冲突，从而实现二者的共融与平衡。
（二）监管主体的重塑
1.明晰监管主体
我国银行业金融机构及其业务活动由银监会统一监管，对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，适用《中华人民共和国银行业监督管理法》对银行业金融机构监督管理的规定。根据银监会发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），小额贷款公司是“由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”。由此表明，小额贷款公司并非银行业金融机构，但小额贷款公司属于专门从事货币信用的组织，在本质上具有非银行业金融机构的特有属性，“在我国财务公司也称金融公司，是指提供信贷及理财等金融服务的非银行金融机构，开放型的财务公司一般不能吸收活期存款，不能向社会提供转账、结算功能。小额贷款公司与财务公司功能相似，小额贷款公司经营贷款等业务，当然属于非银行金融机构。”〔4〕因此，对于小额贷款公司的监管应属银监会之责。
然而，《指导意见》指出：“凡是省级政府能明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省（区、市）的县域范围内开展组建小额贷款公司试点。”现实操作中，小额贷款公司监管责任一般由政府金融办承担。由此引发的问题是，政府金融办对于小额贷款公司的监管目前并无法律、法规作依据，监管方式、监管程序、监管内容、职权的范围等现实问题都无法予以回应，而且在监管的专业性和监管资源方面，政府金融办显然无法与银监会相比，这使得监管难于落实。此外，“有的将小额贷款公司的机构设立监管与业务监管分离，机构设立由金融办审核，业务监管由工商局、财政局等机构负责。”〔5〕多头监管必然使各方争权避责，在很大程度降低监管实效，因此，从金融效率理念的角度出发，恰当的处理方法应是将小额贷款公司的性质定位为“经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构”，由银监会作为监管主体对其进行监督管理。 2.培育行业自治组织
我国农村金融监管力量的薄弱已是不争的事实，将完善监管工作的全部希望寄托于行政力量绝非真正出路，培育行业自治组织在此背景下显现出重要的现实意义。虽然目前小额贷款公司在全国范围内已经陆续成立了区域性的行业协会，但其发展较为零散，并没有统一的全国性行业协会作为领导，区域性的省级、市级行业协会各自为政，缺乏有效的沟通与协调，使得行业协会的促进作用在实践中并不能有效发挥。因此，秉承金融效率的理念，应当积极鼓励和培育基层农村金融自治组织以及专门性自治组织，建成从地方到全国的体系化、层次化的行业协会。以小额贷款公司为例，省级行业协会应当及时梳理现有协会体系，全面掌握其区域范围内现有基层行业协会的基本情况，协调促进强强联手、优胜劣汰，确保基层机构合理分布、健康运行，从而缓解目前农村金融监管压力，逐渐形成多层级的农村金融监管体系。
（三）监管内容与方式的拓展
1.监管内容的拓展
《指导意见》要求“小额贷款公司在坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象。小额贷款公司发放贷款，应坚持‘小额、分散’的原则，鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务，着力扩大客户数量和服务覆盖面”。但在小额贷款公司的实际运营过程中，由于部分小额贷款公司位于城市市区，脱离了农村金融市场，“三农”贷款所占比例较低。监管部门对此类现象未能予以足够关注。虽然降低“三农”贷款比例在客观上一定程度降低了小额贷款公司运营风险，但由此易使得小额贷款公司逐渐向一般贷款公司演化，甚至使小额贷款公司成为投资者为换取政策优惠而设计的权宜之计或过渡性选择，从而使国家支持小额贷款公司发展的目标落空。考虑到小额贷款公司目前的生存境况，并鉴于行政干预的适度性要求，就现阶段而言，强制性规定和刚性的要求并不可取，较合适的选择是建立起一套有效的评价体系。在该评价体系内，应考虑涵括小额贷款公司在农村设立营业网点的数目、年度涉农贷款总额及其所占贷款总额的比例、年度涉贫困农户贷款总额及其所占年度涉农贷款总额比例、年度涉农贷款笔数及其所占年度贷款总笔数的比例、年度涉贫困农户贷款笔数及其所占年度涉农贷款笔数的比例等内容。通过建立有效的评价体系，作为小额贷款公司享受税收、政策优惠的依据和市场评价的依据，可以激励和引导小额贷款公司将资金更多投向“三农”领域。
2.监管方式的拓展
我国现阶段农村金融监管方式主要采用合规性监管。所谓合规性监管，是指监管部门对金融机构执行有关政策、法律、法规的情况所实施的监管，它主要是检查金融机构业务经营是否符合金融政策和金融法律法规的要求。〔6〕因此，合规性监管只强调金融机构业务经营的合法性审查，对于经营中潜在风险与安全隐患在所不问。此外，合规性监管方式侧重事后处罚，使得金融监管无法起到预测和防范作用，且在金融安全遭到巨大破坏之时，此种事后救济显得微不足道，甚至毫无意义。因此，革新金融监管方式，一方面要求实现合规性监管与审慎性监管的结合，另一方面须拓展新的监管方式，尤其是在国家着力支持农村微型金融发展的背景下要探索适合于小额贷款公司的监管模式。目前，通过资金批发实现对小额贷款公司的监管已成为新的动向，将资金批发给贷款公司，风险性总体上会小于其他的单一客户。原因在于，将资金批发给贷款公司后，小额贷款公司会继续将资金贷给成百上千的客户，而这些客户同时无力还款的概率极低，信用风险被极大程度地分解，因此，小额贷款公司破产的风险要小于一个实业企业破产的风险。故而，将资金批发给贷款公司，其风险性远远低于商业银行将资金贷给其他单一客户的情形。通过批发资金的方式在事实上降低了商业银行的信用风险，谁批发谁监管的模式将监管权力移转至资金批发主体，极大地提高了监管的动力和效率，但在批发资金所审查的内容和程序的设计上以及这一监管模式与一般意义上的金融监管的衔接方面仍须作进一步的探索。
（四）金融风险危机应对机制与市场退出机制的完善
1.危机应对机制的完善
一套完备有效的金融风险危机应对机制有助于避免因为既有金融风险的扩张和蔓延导致的系统性金融风险，最大限度地降低损失。但目前我国金融风险应对机制，尤其是农村金融风险的应对机制仍属金融监管中的短板，危机应对尚未实现制度化，危机处理常常是因事而动，临时组织，难以在第一时间作出有效应对，使得危机处理的效用大打折扣。
完善农村金融风险应对机制应着力于以下四个方面：第一，完善风险预警机制，实现危机应对与风险预警的有效衔接。将风险扼杀于萌芽，是金融监管的最优效果，一旦风险萌发、危机显现，危机应对的效率极为重要，分秒之间甚至可以决定整个局势的走向。建立风险预警机制并在风险预警与危机应对之间建立有效衔接，能够将风险防范的关口前置，确保危机处置的及时性，避免贻误时机，最大程度阻止危机的时空延伸。第二，明确危机处置主体的职责分工。农村金融监管中，地方政府往往承担着处置风险的责任，而实际操作中地方政府又常常需要银监会、人民银行的介入予以配合，但各方的权限、职责并未得到明晰划分，常常临时授意、临危授权，职责不清不可避免地将产生工作重复或缺位，使危机应对混乱无度。事前明确危机处置中各主体职责分工尤为重要，唯此才能确保危机应对的效率性。第三，规范危机应对中行政干预的程序。程序是一切制度的现实保障，金融风险的危机处置亦不例外。行政干预无法做到完全理性，为克服权力的不当介入而导致危机处置的盲目性和随意性，必须对行政干预的条件作出明确限定，并设定行政干预的一般性程序，以此规范监管中的行政干预。第四，建立危机处置的责任机制。无责任即无约束，倘无约束制度的落实便无从保障，因此，对于因迟滞应对危机，随意、盲目进行干预而导致额外损失以及在危机处置过程中未尽职责的责任人须追究行政乃至刑事责任。
2.市场退出机制的完善
较之于市场准入，目前我国金融行业市场退出机制明显滞后，完整的退出机制始终未能有效建立，而农村金融行业的退出机制更显空白。囿于维稳的特殊政策性考量，地方政府在对待农村金融机构退出问题上始终保守谨慎，担心农村信用社这样具有一定政策性的金融机构一旦退出市场，当地金融服务极易产生留白。然而，如果一些背负沉重不良资产负担的农村信用社持续畸形运营而又“无路可退”，风险必然会不断累积沉淀，从而积重难返，甚至诱发系统性风险。 2005年，银监会首次进行农村信用社退出市场的尝试，对青海省格尔木市8家长期经营不善、资不抵债、扭亏无望的高风险农村信用社予以撤销。〔7〕这表明了构建农村金融监管市场退出机制的动向和决心，然而相关法律法规迟迟未能跟进，2007年重新修订的《企业破产法》虽已为市场退出提供了可遵循的法律框架，但金融机构并未纳入其中，《银行业金融机构破产条例》的起草于2011年重新启动，但何时完竣尚不可知。需要指出的是，接管、重组、解散、撤销等退出制度的构建并不足以保证市场退出机制的完备建立和有效运行，相关配套设施也十分必要。《银行业金融机构破产条例》之所以迟迟未能出台，其中一个不可忽视的原因即是存款保险制度的缺位。在没有存款保险制度作保障的情形下，贸然进行大规模农村信用社清理工作，易于引发信用恐慌和农村经济秩序的紊乱，无论金融安全还是金融普惠的理念都将就此沦为空谈。与此同时，农村微型金融的快速发展也带来了新的情形，我国小额贷款公司依照规定不能吸收存款，不存在适用存款保险的适用空间，然而小额贷款公司资金除了自有资金外须经由商业银行批发资金，在大规模退出市场之际亦会对商业银行和整个金融体系造成不小的冲击，与之相适应的配套措施有待研究。
构建农村金融市场退出机制，需要着重关注的另一问题是问责制度的设计。问责机制的缺失在一定程度上会助长风险萌芽，农村信用社因其一定程度上特有的行政性特征，约束激励效用要逊于商业性银行，这在无形中放大了农村金融退出监管问责机制缺失的弊端，因此目前亟须建立完备的问责机制，查处管理人员在经营管理过程中的失职、违法行为，追究其民事、行政、刑事责任确属必要且紧迫。此外，问责机制中问责对象不应限于金融机构管理人员，监管人员亦应纳入其中。我国农村金融监管力量薄弱，监管不力始终是检讨农村金融监管工作时无法回避的现实问题。应当说，无论多么先进的监管方式和制度，如果无法保障其有效执行都将沦为摆设，“仅供欣赏”的外观和“自我陶醉”的功能，无法产生任何实质意义。倘若监管人员怠忽履行监管职责，而又无须承担责任，无疑将助长监管工作的懈怠之风，使得本来就已捉襟见肘的监管更显孱弱。