PPP模式风险分担分析

摘要：PPP项目融资模式在世界范围内已经得到广泛的应用，但在实际的应用中公共部门和私人部门往往就PPP项目中风险的分配难以达成一致，大大延长了双方谈判的时间和增加了交易成本。本文分析了影响PPP项目风险分配的因素，提出了更为合理的风险分配原则，并设计了相应的风险分配框架，对指导公共部门和私人部门谈判PPP项目具有实际指导作用。

关键词：PPP模式;项目融资;风险分担

公私营合作（Public Private Partnership，PPP）模式在全球范围内成为近十几年来在基础设施及公共服务供给方面增长最快的一种新的机制。政府通常期望通过PPP以缓解公共资金的约束，或提高基础设施及公共服务供给的效率。

PPP模式成功的关键因素之一，是在项目参与各方之间实现有效的、合理的风险分担。所谓风险分担，即确定风险的归属权。要针对不同的风险承担主体考虑相应的风险分担措施和承担费用，并建立相应的风险分担机制。

一、PPP模式风险分析

大量的研究已经证明，恰当地分摊风险能节约项目费用和时间。而风险分担的前提是风险的识别。工程项目风险是指工程项目在设计、施工和竣工验收等各个阶段可能遭受的风险。基于不同的研究视角和分类标准，按项目环境分成外部环境风险和内部机制风险，根据风险来源把风险因素归纳为自然风险、技术风险、设计风险、金融风险、市场风险、政策法律风险和环境风险等。根据PPP项目的基本特征，其主要风险有政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险和营运风险等。

（一）政策风险，即在项目实施过程中由于政府政策的变化而影响项目的盈利能力。为使政策风险最小化，就要求法律法规环境以及特许权合同的鉴定与执行过程应该是透明、公开、公正的，不应该出现官僚主义现象，人为的干扰应是最少的，否则，合作各方均会受到损失。PPP项目失败原因主要归结于法律法规与合同环境的不够公开透明，政府政策的不连续性，变化过于频繁，政策风险使私营合作方难以预料与防范。因此当政策缺乏一定稳定性时，私人投资方必然要求更高的投资回报率作为承担更高政策风险的一种补偿。

（二）汇率风险，是指在当地获取的现金收入不能按预期的汇率兑换成外汇。其原因可能是因为货币贬值，也可能是因为政府将汇率人为地定在一个很不合理的官方水平上。这毫无疑问会减少收入的价值，降低项目的投资回报。私营合作方在融资建设经营基础设施时总是选择融资成本最低的融资渠道，不考虑其是何种外汇或是本币，因此为了能够抵御外汇风险，私营合作方必然要求更高的投资回报率。

（三）技术风险，直接与项目实际建设与运营相联系，技术风险应由私营合作方承担。以BOT为例，私营合作方在基础设施建成后需运营与维护一定时期，因此私营合作方最为关注运营成本的降低，运营成本的提高将减少私营合作方的投资回报，这将促使私营合作方高质量完成基础设施的建设，以减少日后的运营成本。

（四）财务风险，是指基础设施经营的现金收入不足以支付债务和利息，从而可能造成债权人求诸法律的手段逼迫项目公司破产，造成PPP模式应用的失败。现代公司理财能通过设计合理的资本结构等方法、手段最大限度地减少财务风险。私营合作方可能独自承担此类风险，如果债务由公共部门或融资担保机构提供了担保，则公共部门和融资担保机构也可分担部分财务风险。

（五）营运风险，主要来自于项目财务效益的不确定性。在PPP运用过程中应该确保私营合作方能够获得合理的利润回报，因此要求服务的使用者支付合理的费用。但在实际运营过程中，由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响，项目盈利能力往往达不到私营合作方的预期水平而造成较大的营运风险。

二、PPP项目的风险分担原则

各种风险在公私合作双方之间的适当配置是实现PPP效率的关键途径，其前提在于风险的可度量与可管理。PPP并不意味着风险简单地从政府转移给民营部门，而应当根据本国及项目的具体情况，通过风险配置为民营机构提供适当的激励以提高投资和管理效率，同时确保公众的利益不受侵害。

一般来说，特定的风险应当分配给最能够影响风险结果的那方以使得该风险对项目的危害最小化;合作各方都无法控制及管理的风险应当分配给风险承担能力最强的那方;合作各方都能够控制及管理的风险则应当分配给能够以最低成本有效管理该风险的那方。例如项目的外部风险应当由政府承担：一方面政府行为更能影响项目的外部风险，其中包括不适当的政府干预或违约、征用等;另一方面政府对不可控风险的承受能力也更强。此外，PPP的形式不同，其风险配置形式也有所不同：特许经营形式的PPP一般通过合约规定风险的具体配置，而合资企业形式的PPP则根据股份比例统一的对各种风险进行分担。

三、风险分担框架

（一）初始风险分配。初始风险分配是在项目的可行性研究阶段，由公共部门结合当地经济发展情况首先对拟实施的项目进行风险识别，确定该项目中存在的各种风险。公共部门根据风险分析的结果初步判断哪些风险是在公共部门和私营部门控制力之内的，哪些是在双方风险控制力之外的。对于双方控制力之外的风险由双方共同承担，在下一阶段谈判时详细确定。公共部门最有控制力的，风险是公共部门需要自留的，剩余的风险则需要转移给私营部门，至此，初始风险分配结束。

（二）谈判分配。私营部门对初始风险分配的结果进行评估，判断其对公共部门转移给它的风险是否有控制力。如果私营部门评估确定对转移给它的风险最有控制力，则进行相应的风险管理;反之，则返回风险分析阶段进行谈判。对于剩余的风险双方进行谈判，以项目的总体收益最大化为出发点，考虑各方对待风险的态度和拥有的资源，然后进行分配。此时绝大部分风险是双方控制力之外的风险，所以结果主要是共同承担。

（三）风险的跟踪和再分配。公共部门和私营部门签订合同后，项目的风险分配就进入了风险的跟踪和再分配阶段，这一阶段的主要任务是跟踪已经得到分配的风险是否发生意料之外的变化或者出现未曾识别的风险，然后进行风险的再分配。

四、结论

PPP项目的风险分配是否合理是影响PPP项目成功的关键因素之一，公共部门和私人部门都应该本着双赢的态度就项目的风险分配进行谈判。分配项目的风险时，不仅应该遵从对风险最有控制力的一方承担相应的风险的原则，还应该遵从承担的风险程度与所得回报相匹配和承担的风险要有上限的原则;为保证公共部门和私人部门权利和义务的平衡，在合同中还应该设置调整条款，当出现对项目有利的变化时，要进行对称性风险分配。风险分配作为风险管理的一个重要环节，应当贯穿项目合同期的全过程，公共部门和私人部门应该采用有效的措施管理各自分担的风险并尽可能帮助对方管理风险，从而保证项目的正常进行。