城市增长边界内涵与世界经验

一

控制城市增长是一个世界性的热点问题。

在欧洲，从1987年的布伦特兰报告到1990年欧盟组织出版的《城市环境绿皮书》，以及1990年代初引起广泛关注的紧凑城市理念，通过塑造大都市地区空间发展的整体形态，来减少城市发展的负面环境影响的思想，在欧盟成员国中已经被广泛讨论，并达成了一定的共识。在美国，伴随着小汽车的大规模使用和郊区化而产生的旧城衰败和城市蔓延，已经明显地成为美国全国关注的城市问题。从1970年代以来逐步发展的增长管理政策，到1990年代作为一项重要的政治运动被迅速推广开来的精明增长政策，政府和民间都在采取各项举措，试图控制城市的蔓延并鼓励城市集约发展。在亚洲，最发达的经济体日本在战后同样面临着城市蔓延的严重问题。面对相对匮乏的资源和有限的适合城市化的国土面积，城市增长的管理也成为日本各级政府所必须解决的一项重要内容。1968年日本城市规划法中所确定的划线制度，成为日本增长管理政策的开端，然而其实施至今，仍没有达到控制城市蔓延的目标。

在城市增长管理中，“城市增长边界”作为一个重要的工具在世界各国得到了广泛应用。它通过划定城市区域和农村区域之间的界限，利用区划、开发许可证的控制和其他土地利用调控手段，将合法的城市开发控制在边界之内。这对于实现土地节约集约利用、区域的可持续发展，以及健康的人居环境都具有极其重要的作用。

谈到城市增长边界，需要提及并界定一个与之密切相关的概念――“城市发展容控”。该词主要是指对于城市发展地理上的限制。通常来讲，城市增长的地理形态受到众多因素的影响，如土地所有权类型、重大交通设施的安排、国家或个人的投资决策、地形因素等。因而，城市发展容控政策实际上既包括城市增长的界线控制内容，也包括与之配套的发展战略和基础设施引导政策等内容。城市发展容控政策主要有三种表现形式：绿带、城市增长边界和城市服务边界。

二

从世界各地的实践来看，城市增长边界实施的范围和强度有着较大的区别。在实施范围方面，Kolakowski对美国各州的城市增长边界政策做了一个全面的总结。截至2000年，美国有七个州（华盛顿、田纳西、俄勒冈、新泽西、马里兰、缅因和夏威夷）在州域层面推行城市增长边界政策；佛罗里达州虽然并不强制要求其所属区域实行城市增长边界，但也意识到了这一政策的重要性，故而鼓励地方政府予以采用；而大部分州将是否推行城市增长边界的决策权下放到地方政府。[1]

例如，对城市增长边界外城市及农业用地设定不同的税率。如果对城市增长边界内的城市用地设定较低的财产税率，而对其内的农业用地设定较高的财产税率，将会促进更多的城市开发在城市增长边界内进行；反之，较高的城市用地财产税率和较低的农业用地财产税率，将会使更多的城市开发转而在城市增长边界外进行。又如，制定最低密度和最低强度区划，可以推动公寓和联排住宅等土地高密度开发，避免低密度的独户住宅开发；通过包涵式区划，可以鼓励多类别、多规模的住宅开发，以满足不同收入和处于不同人生阶段的家庭需要，并借助可支付住房的建设来提高土地开发的密度；通过组团式的区划，将开发限定在交通和公共设施较好的区域内，提高住宅开发的效率，并借助住宅集中建设实现对开放空间的保护；通过不可转换和排他性区划，对不相容用地进行明确分离，从而有效保护农用地、景观用地和生态敏感用地免于被城市建设所占用。再如，公共设施充分供应条例规定，只有在满足重要基础设施需求的前提下才能批准开发项目。如果地方政府不能够提供这些设施，增长就不会出现，或以不恰当的方式出现。如果政府的公共设施供应区域能够与城市增长边界相重合，那么将会通过节约基础设施建设费用，将新的开发引导至城市增长边界内部，从而促进其有效实施。基础设施改进计划是一个确定设施安排的五年或十年规划，它使开发商能够了解关于新设施的安排，使地方政府能够合理安排财政支出以满足发展需要，并将开发项目引向预想的区域。因此，将基础设施的配置与城市增长边界结合起来，可以从时间和空间上对新的土地开发进行有效调控。

城市增长边界的实施对于城市形态、经济、交通、社会、文化、政治等方面都会产生一定程度的影响。一般认为，城市增长边界的划设对于促进土地节约集约利用和遏制蔓延具有积极作用。而城市用地预测方法和能力以及城市增长边界监控调整机制的灵活性，都会影响到其实施的成效。同时，城市增长边界的划设会影响到开发商开发的区位偏好，形成“界内损失厌恶”和“界外风险追求”的心理效应。这种心理效应在开发信息不充分的决策情况下，会降低城市增长边界的控制成效。城市增长边界的划设还会影响到土地及住房价格、住房可支付性和住房种类。通常认为，城市增长边界会拉高土地及住房价格，并降低住房的可支付性；但在某些地区，这种作用则并不明显。城市增长边界在提高边界内开发密度的同时，也有可能减少住房的多样性。在交通方面，城市增长边界的划设虽然是征收拥堵费的替代方案之一，但已有的研究表明，无论在单中心或是多中心形态的模型中，其对于改善城市拥堵的作用都极为有限。城市增长边界究竟能否改善交通拥堵，在很大程度上取决于其是否按照合理规模被划定。而对规划者而言，合理规模的计算是一件极为困难的工作，几乎无法完成。城市增长边界的划设还可以影响到城市犯罪率。对于美国波特兰地区的研究显示，在剔除区域经济发展状况的影响之后，城市增长边界能遏制城市蔓延，并将更多的资本集中于内城，故而可以降低犯罪率。一些已经实施了城市增长边界的地区，城市增长边界已经成为地区的重要文化符号，以绘画、摄影和文学作品等形式，被艺术化和文学化地加以表达。此外，城市增长边界与城市的政治边界也有重要关联，可以强化或削弱城市发展的行政区域格局和政治空间格局。

三

近些年中国对于城市增长边界的广泛关注与研究，显然是与中国的城市化进程密不可分的。中国自1978年以来，年均城市人口增长接近1600万，按照已有和现行的城市规划用地标准，每年需要为城市发展提供超过1000平方公里的新用地。北京、天津、上海、广州、深圳等城市都在较短的时间内成长为人口规模超过千万人、用地规模接近或超过一千平方公里的超大城市，我国600多个城市以及大量的地方城镇的人口和用地都出现了几倍，甚至是几百倍的增长。如此规模巨大且快速的城市化进程在整个世界都是独一无二的。在未来二三十年中，城市发展仍将沿着这一趋势快速进行。伴随这一快速的城市化进程，大量的区域及城市问题不断涌现：农地、开放空间和生态敏感地区被大量占用，基础设施开支及供应不足，社区缺乏凝聚力，城市低效扩展，甚至以分散、低密度和小汽车主导为典型特征的蔓延现象也已经普遍出现。因此，迫切需要采用有效的手段对城市增长加以控制。

城市增长边界便成为一个应用成熟、易于操作且极具发展前景的控制工具。到目前为止，城市增长边界的理念已经在很多本土的规划实践之中有所应用，并与国内原有的一些开发控制手段加以结合。

参考文献：

[4]韩昊英. 城市增长边界的理论与应用. 北京：中国建筑工业出版社，2014.