城市增长边界:历史溯源与内在规律

一

但过快的城市化也使各种城市问题伴之而生，城市建设用地快速扩张就是其中之一。其后果一是导致城市近郊区的良田大量被占用，二是城市蔓延导致通勤距离不断延长。有学者就城市建设用地增长率快于城镇人口增长率的现象，提出“土地城镇化快于人口城镇化”的观点，以此批判城镇化进程中的土地资源浪费，社会上也对所谓无人居住的“鬼城”议论纷纷。但从中央政府层面而言，为确保18亿亩耕地红线不被突破，在城市发展规划中历来强调节约用地，近年来更提出设置城市增长边界以约束城市向外的不断蔓延。

与美国相比，在中国的城市规划实践中，一直采用人均建设用地指标控制城市用地的过快增长，在城市总体规划中亦有明确的规划期内的用地边界。就此而言，所谓城市增长边界对中国来说并非是什么新手段。由此产生了两个问题：一是在城市总体规划里既然有明确的用地国标以及建设用地范围，但为什么不能很好地控制很多城市的蔓延？城市蔓延是否符合城市在迅速发展阶段的客观规律？二是 “所谓土地城镇化快于人口城镇化”的说法是否具有合理性？

二

为适应新的发展态势，2012年人均建设用地国标的下限调整为85平方米，上限下降到105平方米。新的指标是以人均建设用地面积现状和规划预测的人口规模，来确定规划期内的人均建设用地标准。国土资源部则要求城市人均建设用地控制在100平方米以内。在历经30年城市人口和用地快速增长后，新的国标能否起到控制城市用地快速增长的作用呢？笔者认为，关于增长边界，要抛弃目前大家习以为常的指标和参数，否则难以解决问题。

三

从城市发展来看，很多因素影响城市的用地规模：

其一，城市功能是影响用地规模的主要因素。在城市地理学里，城市功能分为基本职能和非基本职能，前者是指为城市以外地区服务的职能，而后者是指为城市自身服务的职能。一般来说，矿业城市、重工业城市、交通枢纽城市由于基本职能较强，要占用更多的城市建设用地。另外，1990年代以来中国参与全球劳动分工，承接了发达国家劳动密集型产业以及资源密集型产业的转移。作为世界最大的贸易出口国，中国出口导向为主的城市的工业用地，不仅服务于国内市场，亦担负了为国际市场生产的职能。城市中的出口加工区就是典型的服务于国际市场的空间。中国有着大量的剩余劳动力，在相当长时期内，为解决就业问题，仍需担负世界工厂的责任。目前沿海城市实施产业升级战略，传统产业正在向内地转移，相应地要占用一定的土地资源。 但另一方面，确实存在着城市的功能过于集中导致城市快速蔓延的问题，北京是一个典型的案例。为阻止北京的城市蔓延，有关方面还提出把非核心首都功能扩散出去，其中包括市场搬迁。笔者认为非核心首都功能不等于城市非基本功能。非基本功能是保障性的，为市民服务所必需的，如北京众多市场主要是为老百姓生活服务的，而秀水街则主要是为国际旅游服务的。如果百姓生活不需要这些市场，相信这些市场早已关闭。因此，北京功能的高度集聚究竟是市场因素造成的还是其他因素造成的，首先需要厘定清楚。如果认识不清，空间边界就无法控制。换言之，大家认识到控制城市蔓延很重要，大方向对，但需要进一步研究城市功能与城市发展之间的关系。上海也是如此。

其二，需要重新考虑城市规模与用地的关系。假设有两个规模不同的城市。小城市有10个单位，这10个单位之间完成彼此的交流是10的平方，即100次。另一个城市有100个单位，彼此间的交流为100的平方，即可达到1万次。从两个城市的单位之比来看，后者仅为前者的十倍，但后者引发的交流量却可能是前者的一百倍，这就是城市集聚经济产生的效益。但我们在设立城市人均建设用地指标的时候，却没有考虑到不同城市因规模不同所产生的交流频率的不同，因此需要不同的空间尺度。这也是为什么当我们进入到汽车社会的时候，大城市交通拥堵的问题比小城市更严重的原因，而这一问题并非通过倡导公共交通优先所能解决。

其四，城市建设需要预留发展的空间。比如，有不少批判中国城市大马路的意见。其实上海早在1958年建设沪闵路时就因道路设计过宽被批判过，但事实表明，沪闵路很好地适应了此后发展的需要。因为城市规划就是要为未来的发展预留空间。不少城市新城由于目前入住的人口较少被批为“鬼城”，对此应具体情况具体分析。如郑东新区因规划面积过大前几年也受到过质疑，但现今不仅成为郑州的新功能区，人口也已集聚到上百万了。在未来的河南省城市化进程中，郑东新区还将集聚更多的人口。

这表明，当城市进入稳定发展阶段时，城市扩张的速度自然下降。中国城市发展已进入到新常态，意味着对大多数城市而言已过了快速发展的阶段，在此时刻划定增长边界将会是一个比较有效的政策。同时还应积极推进农村集体用地的制度改革，从源头上控制农村用地盲目或非法转为城市建设用地。