农民增收困难的深层次原因及对策

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内容提要：农民增收困难是当前经济工作中的一个重要问题。作者认为必须认真分析造成农民增收困难的深层次原因，“对症下药”，才能从根本上解决农民增收困难问题。

主题词：“三农”问题农民增收困难深层次原因对策

作者简介：陈前金，男，1943年生，江西省永修县人，中共党员，长期从事农村行政管理和财政财务工作，致力“三农”问题和地方财政问题研究，在《人民日报》《中国财经报》《中国财政》《中国农村经济》等中央省市报刊发表论文100多篇，多次获全国和江西省财政科研优秀成果

一、二等奖，系中国管理科学研究院特约研究员，中国生产力学会会员。

江西省永修县财政局邮政编码：330304联系电话：0792-3222767

中共中央、国务院《关于促进农民增加收入若干政策的意见》（2004年1号文件）指出：“当前农业和农村发展中存在着许多矛盾和问题，突出的是农民增收困难。全国农民人均纯收入连续多年增长缓慢，粮食主产区农民收入增长幅度低于全国平均水平，许多纯农户的收入持续徘徊甚至下降，城乡居民收入差距仍在不断扩大。农民收入长期上不去，不仅影响农民生活水平提高，而且影响粮食生产和农产品供给；不仅制约农村经济发展，而且制约整个国民经济增长；不仅关系农村社会进步，而且关系全面建设小康社会目标的实现；不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题。全党必须从贯彻‘三个代表’重要思想，实现好、维护好、发展好广大农民群众根本利益的高度，进一步增强做好农民增收工作的紧迫性和主动性。”笔者认为，必须认真分析造成农民增收困难的深层次原因，“对症下药”，才能从根本上解决农民增收困难问题。

一是小农经济，产出有限。中华人民共和国建国之前，我国是一个半封建、半殖民地国家。长期以来，在封建社会以农为本、重农轻商（工）及闭关锁国的国策指导下，农业经济占有绝对优势地位，加上战乱不断和我国农民思想保守、容易满足和安于现状，当世界发达国家早就用现代化的机械设备和科技手段进行农业生产的时候，我国农民至今还在用几千年前封建社会初期就在用的耕牛耕地，用锄头、镰刀等简陋的生产工具和落后的耕作技术进行农业生产。我国是一个人口多、耕地少的国家，人均耕地只有1.5亩，户均耕地只有6亩。改革以来，我国农村普遍建立了家庭承包责任制，耕地按人口平均分配给农户承包经营。改革初期，由于实行家庭承包责任制，打破了“大锅饭”，调动了农民的生产积极性，促进了农业生产的发展。但是，随着时间的推移，这种按人口平均分配土地、一户农民只有几亩耕地、建立在家庭经营规模上的承包责任制，实际上是自给自足的小农经济，其弊端充分暴露出来：产出十分有限，没有发展后劲，只能解决温饱问题。在一些自然条件差、生存环境恶劣的地方，甚至无法解决温饱问题。

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四是食之者众，生之者寡。世界各国，包括经济发达国家，一般只有中央、省、县三级政府，中国从秦朝设立郡县制以来，在行政体制上都是皇权不下县，只有三级政府。而当今中国却有中央、省、市、县、乡五级政府。如果包括乡以下的管理区和村委会两级“准政府”，一共有七级政府。政府级次多，行政机关、事业单位、社会组织多。加上因人设职和因人设事的干部任用制度，这些机关和单位供养人员无数。食之者众，生之者寡。农民负担和财政负担焉能不重？

六是工资改革，分配失衡。改革开放以来，政府多次调整行政事业人员工资，增加了行政事业人员的收入，改善了行政事业人员的待遇，拉动了经济的增长。同时，也带来了诸多的负面影响。首先是加大了政府的运作成本。特别是在经济欠发达地区，行政事业部门迅速膨胀，行政事业人员迅速增加，行政事业经费迅速增长，财政困难加剧，农民负担加重。其次是造成财政分配不公。拉大了中央政府与地方政府工作人员的收入差距；拉大了部门与部门之间工作人员的收入差距；拉大了行政事业人员与工人农民的收入差距。再次是加大了企业和农民的生产成本。在经济欠发达地区，国有大中型企业、市县地方企业及乡镇企业因工人工资上涨，人力成本增加和原材料涨价被迫停产甚至倒闭。农民也因农业生产资料涨价和税费任务加重，造成实际收入下降，入不敷出，弃田不种，耕地大量撂荒。

七是农村土地，产权不清。《中华人民共和国土地管理法》规定，农村土地归农民集体所有。同时又规定，由农村村民委员会负责管理。这就是说，农村土地既不是农民的，也不是农村村民委员会的。《中华人民共和国农村土地承包法》规定，农村土地承包期30年不变。事实上，农民承包的土地年年在作调整。县乡政府和农村村民委员会随时可以以各种名义将农民承包的土地收走，承包土地的农民没有一点安全感。不明析农村土地的产权，不承认农民的土地所有权，农民就不愿、也不敢在培肥地力上下功夫。农村土地产权不清，不仅造成农村土地流转困难，同时使农村土地成为无主的财产；成为没有爹妈的孩子；成为少数权势人物谋取私利的猎物和滋生腐败的温床。一些权势人物可以以承包、承租、征用的名义，以很少的代价，甚至不化一分钱就能轻而易举地将农村土地或其收益据为己有。

八是农副产品，流通受阻。改革开放前，国家对粮食、油脂、棉花、生猪等农副产品实行统购统销政策，严格禁止上述农产品上市流通。改革开放后，国家一度放开粮油市场。允许农民在完成国家任务后，多产的粮油可以进入市场。1998年6月，国务院颁布《粮食收购条例》，推出“按保护价敞开收购农民余粮”、“封闭运行”和“顺价销售”三项政策，重新关闭粮食收购市场，规定农民生产的粮食，只能出售给当地的国有粮食企业，严禁私商粮贩和用粮部位（包括县以外的国有粮食企业）到农村直接收购农民生产的粮食。由于国有粮食企业行政干预严重，经营机制不活、销路不畅、仓容不足、资金周转困难及政府补贴不到位（在粮食主产区，地方财政工资都发不出，没有钱用于粮食补贴）等到原因，按保护价敞开收购农民余粮的政策无法兑现。国有粮食企业限收、压级压价甚至拒绝收购农民余粮，私商粮贩和用粮单位（包括县以外的国有粮食企业）又不准到农村收购农民的粮食（在粮食收购期间，粮食主产区的县乡政府和国有粮食部门、工商部门到处设卡，见贩运粮食的就抓，抓到就罚款就没收），造成粮食流通严重受阻，农民粮食大量积压。在万般无奈的情况下，农民只好以低于保护价的价格忍痛将粮食化整为零出售给城镇居民和与国有粮食部门有勾结的“粮贩子”。反过来又造成国有粮食企业的粮食无法实现顺价销售，粮食大量积压，逼迫政府在新的粮食年度内降低粮食保护价的收购价格，形成农民与政府博弈的局面。年复一年，博弈的结果是农民和政府两败俱伤。粮食价格一路下滑并导致农副产品价格全面下滑，农民收入大量减少，耕地大量撂荒，农村居民购买力下降和生活质量下降。政府除必须承担国有粮食部门的巨额亏损外，还要承担因农民收入减少农村居民购买力下降消费不足而造成的巨大经济损失。

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九是村级管理，严重错位。农村村级组织是直接管理农民的组织。当前，我国的行政管理机构是不健全的，行政村没有行政管理机构，大量的行政事务靠农村村民委员会去做。根据法律规定，村民委员会是一个群众性的自治组织，让村民委员会做行政工作，不仅有悖法律规定，分散了村干部的工作精力，使党的方针政策和国家的法律法令得不到及时贯彻和落实，更严重的是加重了农民负担，影响了农村社会稳定和经济发展。

《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“12亿多人口，9亿在农村，是我国的基本国情。农村、农业、农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。没有农村的稳定就没有全国的稳定，没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农业的现代化就没有整个国民经济的现代化。稳住了农村这个大头，就有了把握全局的主动权。”党的十六大提出：“我们要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全，科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。”要实现全面建设小康社会的目标，必须改革不合理的体制，调整不合理的政策，统筹城乡社会经济发展。

一是要改革户籍管理制度。取消城乡分割的二元户籍管理制度，建立城乡一体化的户籍管理制度。采用国际通行的按居住地登记户口的办法，实行以居住地划分城镇户口和农村户口。以职业确定农民、工人和其他职业劳动者的身份。彻底拆除城乡藩篱，允许城乡居民自由迁徙。取消农业粮、商品粮及附加在商品粮上的各种特权，让农业人口享受同城镇居民一样平等的政治待遇。没有政治地位上的平等，就谈不上其他方面的平等。让公民享受平等的政治待遇，是我国宪法赋予公民的神圣权利。在户籍制度上对农业人口实行歧视性的政策，用户籍制度把占全国人口70%的农业人口固化为贱民是违背宪法规定的。

二是要改革义务教育体制。农民收入低，收入增长缓慢，与农民自身的素质有很大的关系。对农村劳动力进行职业培训，是提高农民就业能力、增加农民收入的一项重要举措。但从长远看，要提高农村劳动力的素质，必须改革现行的义务教育体制，从娃娃抓起，提高农村人口素质。首先是要改革义务教育管理体制。把“地方负责，分级管理”的义务教育管理体制改革为“中央负责，部门管理”的义务教育管理体制。在全国范围内建立义务教育条管机制，中央设立义务教育部，省（直辖市、自治区）设立义务教育厅，县（市）设立义务教育局，由各级义务教育管理部门专司义务教育工作。其次是要延长义务教育年限。把九年义务教育延长为十二年义务教育，即对整个基础教育（小学至高中）实行义务教育。三是要改革义务教育投入机制。政府对教育投入的原则，应当首先是基础（义务）教育，然后才是职业教育和高级教育。改变主要由地方政府、特别是县乡政府负责筹措供给基础（义务）教育经费的作法。由中央财政统筹供应基础（义务）教育经费。四是要改革基础（义务）教育经费管理机制。对基础（义务）教育经费实行由各级义务教育部门实行封闭运行，以防止基础（义务）教育经费被挤占和挪用。五是要建立义务教育基金。通过开征义务教育税、扩大增值税所得税的中央分成比例、加大中央和各级财政对义务教育的投入、发行义务教育国债、发行义务教育彩票和鼓励社会捐助等措施广泛筹措资金建立义务教育基金。没有强大的基金作后盾，义务教育就会成为无源之水和无本之木。惟有如此，才能让全国的义务教育对象，尤其是广大农村的义务教育对象享受到平等的义务教育资源。实行“中央负责，部门管理”的义务教育管理体制是促进农民收入增长和经济发展的重要举措；是从根本上解决“三农”问题的重要举措；是促进社会稳定和社会进步的重要举措；是提高全体国民素质，造福中华民族子孙后代，把人口包袱改造为人力资源，使我国成为世界一流强国的德政工程。

四是改革劳动就业制度。对农民和城镇居民实行平等的就业政策。允许农民工和城镇居民平等竞争，允许企业和行政事业单位对农民量才录用，给农民更加广阔的生存空间和施展才能的机会。

对农民和城镇居民实行平等的就业政策，是促进农村劳动力和农村人口向城镇转移，加速城镇化建设和经济发展的有效措施。也是增加农民收入、从根本上解决“三农”问题的有效措施。

六是要完善财政分税制度。理顺财政分配关系，合理确定县乡政府的事权。并按照事权与财权统一的原则，合理划分各级政府的收支范围，确保县乡政府正常运转。

七是要明析农村土地的所有权。建设现代化农业，有赖于农村土地向种田能手集中，扩大农户的经营规模。小农经济是实现不了农业现代化的。在稳定家庭经营制度的前提下，明晰农村土地所有权，是促进农村土地流转，扩大农户土地经营规模，建设现代化农业及促进农村劳动力向非农产业转移和农村人口向城镇转移，减少农民和农村人口，加速城市化建设并促进经济发展实现农民收入增长的关键措施。要实现农村土地流转，必须明晰农村土地的所有权。首先，我国目前实行社会主义市场经济体制，市场经济是法治经济。市场关系由法治维系，市场经济的游戏规则由法律确认，市场经济基础由法律奠定。法律通过规定物权，尤其是所有权制度，严格地划定市场主体的产权界区，确保所有权的拥有和实现。其次，财产权，尤其是所有权，既是交易的前提，又是交易的结果。市场主体从事交易时必须拥有明晰的、可以自由处分的产权，否则，交易无法进行。再次，从事交易的目的，就是想进一步获得更多的产权，否则就没有从事交易的激励和动力，社会就没有资产增值的冲动。只有让农民拥有农村土地的所有权，出让土地的农民才有自由处理自己拥有的土地的权力，承让土地的农民才有安全感，才会放心地购买土地并加大对土地的投入，才能形成农村土地市场，才能体现土地的价值，实现土地流转。明晰农村土地所有权同时是让农村土地物有所属、物有所值和根治腐败的关键措施。只有让农民拥有农村土地的所有权，才能让农民真正成为农村土地的主人，使农民珍惜土地、爱护土地并有效地维护自己的合法权益不受侵犯；只有让农民拥有农村土地的所有权，才能有效地防止农村土地成为少数权势人物谋取私利的猎物和滋生腐败的温床。土地所有权说白了就是土地使用权。人生几十年，良田万顷也就是在世时拥有和使用它，人死了，都是他人的。既然可以承认农民的土地使用权和继承权，为什么不能承认农民的土地所有权和继承权？土地公有不是社会主义的标志。如果说土地公有就是社会主义，原始社会的土地都是公有的，能够说原始社会就是社会主义吗？显然这是不可能的。

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八是要放开农村金融市场和农业生产资料市场。

九是要放开农产品购销市场。取消《粮食收购条例》和对棉花等农副产品收购的各种限制，取消市场准入制度，积极鼓励农民进入流通领域，从事农产品贩运，搞活农产品流通。彻底打破地区封锁和垄断经营，建立全国统一的大市场，用大流通促进大发展。

十是要统一城乡税费制度。进一步深化农村税费改革，取消农业税和其他专门面向农民征收的税费项目，让农民享受同其他职业劳动者平等的纳税待遇，并对农业实行税收优惠政策。

十二是要改进工作作风。坚持以“三个代表”重要思想为指针，对干部进行宗旨教育、理想教育、法制教育和纪律教育，增强广大农村干部的法制观念、政策观念和大局观念，切实转变和改进工作作风。