中国农地产权制度改革实践中的几个理论问题

" 摘 要：自20世纪50年代中后期以来，我国在土改中确立起来的农民土地私有制发生了制度性“变异”，致使新中国农地产权制度的市场化改革走上一条迂回曲折的道路。它的基本特征是由政府主导的强制性制度变迁，特别是国家意志和主流的政治意识形态决定着中国多半个世纪农地产权制度变迁的基本方向。这些理论观点主要包括：消灭一切土地私有制、土地集中兼并与农民两极分化、土地的公平与效率、土地福利化分配与国家粮食安全、土地私有化会提高基础设施建设成本等。因此从分析国家意识形态如何影响和制约农地产权制度的创新入手，以澄清我国政界和学界长期存在的一些认识误区，这对于下一步继续深化农村改革具有重大的理论意义与实践作用。

关键词：农地产权；农民私有制；集体所有制；复合型产权结构；国家意识形态

一、关于农村集体土地所有制与农民土地财产权的问题

二、关于私有化会造成“农地集中兼并”与“农民两极分化”的问题

国内史学界长期把“农地私有→自由买卖→集中兼并→两极分化→农民战争→王朝更替”这一抽象的历史公式作为反思历史、明鉴教训的一组定论。这种理论观点，对于我国学界和政界都产生巨大的影响。那么对于这样一个重大的原则问题，它是否就合乎历史事实与发展逻辑呢？回答当然是否定的。因为：

三、关于农地分配“公平”与“效率”的问题

创建现代的农地产权制度应遵循的基本原则是，保证农民土地分配的起点公平与使用效率。我国土地资源分布的结构尤其是耕地数量，在村落与村落之间、乡镇与乡镇之间、县与县之间是极不均衡的，而各地农民人均占有耕地面积也相差几倍、几十倍甚至上百倍。这是由客观的地理条件和几千年的传统文化所形成的一个历史事实。新中国成立后，农村土改又是以乡村为单位，不分男女老幼一律平分土地（即在数量上抽多补少、在质量上抽肥补瘦、在距离上远近搭配），这样做必然会出现一个汪洋大海般的小农经济格局。令人玩味的是毛泽东早在1943年就发现，“在农民群众方面，几千年来都是个体经济，一家一户就是一个生产单位，这种分散的个体生产，就是封建统治的经济基础，而使农民陷于永远的贫苦。”[31]（p931）也正是由他领导和推动的农地平分运动，又使中国历史上“惊人相似的一幕”重演。尽管后来发生了农业集体化政治运动，强行把原先由农民个人所有、分户经营的土地制度变成由集体所有、统一经营的“大锅饭”模式，但其实质上仍然使农民在集体内部不断地平分土地。因为农村集体土地所有制中隐含着“农民成员权”的问题，它意味着新增农业人口有权利从集体耕地中随时分得一份，适龄青年也可以随时参与集体劳动以获取土地报酬。其结果是直接刺激农村人口高速增长，加剧人地矛盾激化，反过来又造成土地报酬递减和边际效益下降，最终使每个农民的家庭实际收入出现“拉平效应”。到了人民公社的晚期，全国平均每个社员从集体收入中分得实物是现金收入的3倍[10](p179-1

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5)，这样就把“按劳分配”的社会主义分配原则演化成了一种普遍的“平均主义”（或叫做“穷过渡”）。而对于大多数的农民来说，分配愈平均愈缺乏劳动激励，随着农民“集体偷懒”和“搭便车”行为日渐增多，人民公社管理体制也走到了历史的尽头。

四、关于农民土地保障功能与国家粮食安全的问题

五、关于农地私有化后会影响国家建设速度的问题

时下一些学者担心，若把农村集体土地私有化，当国家征地时一部分农民会“漫天要价”，从而使公共基础设施建设项目的投资成本提高，会影响到国民经济发展的速度，这种担心是完全多余的。因为新中国从制订第一部宪法开始就明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”这表明农民的土地私有权受到宪法和法律的某些限制，即国家保留对全部土地的最终处置权。２００４年３月１４日由全国人大十届二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，其中第二十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第二十二条又规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”可见我国宪法在肯定公民基本权利的价值的同时，也对公民的基本权利给予一定的限制。而现行的农村集体土地所有制，实际上又造成一种特殊的国家权力行使，即地方各级人民政府和具有“准行政性质”的集体组织可以无偿、无限期的征用土地，甚至个别的乡村干部把集体土地卖掉之后，农民还不知道是怎么回事。这反映出农民的集体土地所有权存在着很强的“外部性”，个体农户参与土地谈判的应有权利被排除在集体组织之外。而国外有关土地征用的法律制度都突出以“公平补偿”和“正当补偿”为原则，充分体现出法律对国家征地权力的限制和农民对土地财产权利的自我保护。从现代的市场经济发展角度上看，不管是谁来征用土地，其实质都是土地产权的转移，因此依照土地市场价格给予被征地农民合理的经济补偿是世界通行的一般做法。所以在当前乃至今后一个相当长的时期内，我国重点考虑的问题是如何改革与完善国家现行的土地征用制度，并赋予农民的土地财产的权利以提高他们参与市场谈判的平等地位，来加强对农民土地的权益保护，而不是担心农民“素质低下”的问题。

六、关于农地产权制度改革与农民合作组织发展的问题

在中国长达几千年的历史上，土地、赋税、政权始终是三位一体的，由此形成超稳定的小农社会结构，成为我国古代农业文明的一大特色。在农村人民公社时期，土地集体所有制、社员工分制、政社合一的管理体制又是三位一体的，由此形成城乡分割的二元经济社会结构。我国实行改革开放以来，农村相继搞“大包干”、“社改乡”、“费改税”……所有的这些改革都是单项推进、孤军深入，缺乏系统性、整体性和连动性，从而造成某项改革措施一经出台就会发生连锁反应，结果是形成了“乱麻团效应”。譬如农村改革初期由农民自发搞起来的家庭联产承包责任制，一旦触及农村集体土地所有权的问题就被迫停顿下来，结果留下一个“半拉子工程”；1983年到1985年搞“社改乡”也是“换汤不换药”，结果造成现行的农村行政管理体制与农民家庭经营体制之间发生摩擦、冲突；而目前正在进行的“费改税”仍然是“单打一”，结果造成 9亿农民组织管理的松散，留下一个“权力真空”。大量的事实表明，农村政治、经济、文化、社会各领域的改革都是彼此联系、互为因果的关系，任何一个环节上发生的变革都会随时引发其他方面的深刻变化。正像1990年3月3日邓小平与几位中央负责同志谈话时所指出的，“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。”[35]（p355）在这里，邓小平把土地制度、农业现代化、农村集体经济、行政管理体制等问题联系在一起来谈，就说明农地产权制度改革与农民合作组织发展是相互交织、不可分开的。因此下一步要坚持农地制度、分配制度、管理体制三位一体，整体推进农村的各项改革。只有把城乡经济体制改革与政治体制改革结合起来统筹考虑，综合配套，整体推进，以解决农村的“外部性”问题，才能够从根本上解决现实的“三农”问题[36，37，38，39，40]。而目前在进一步明晰农民的土地财产权基础上，积极引导和发展农民的土地、劳动力、资本、技术、管理等多种形式的合作与联合，以促使农业逐步走上专业化、市场化和现代化的轨道，已经成" 为现实的农村一项最为紧迫的重大研究课题。

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