农民工培训长效机制构建研究
[提要] 自2003年我国首开农民工培训之后，已经初见成效，但仍未成体系，无制度化管理。为完善农民工培训长效机制，笔者分析农民工培训现状，并在借鉴国外经验基础上，提出一系列发展之道。
关键词：农民工；培训；长效机制
基金项目：安徽省教育厅人文社科重点研究基地项目（编号：SK2012B627，2011NMG02ZD）
中图分类号：F24 文献标识码：A
收录日期：2015年10月23日
一、农民工培训的必要性和紧迫性
据调查，截至2006年，我国总的农村劳动力（16～60岁）约为5.31亿，其中，背井离乡外出寻找工作的（“农民工”）人数1.31亿，留在农村务农或者从事其他业务的人数为4.78亿。由此可见，农村劳动力基础极大。同时，这些农村劳动力整体的文化水平不高，甚至缺乏基本的劳动技能，只能从事一些纯体力活：文盲、半文盲占16%，小学文化程度占40%，受过职业教育与培训的仅占农村劳动力总数的5%。但是与此相矛盾的是，从理论上分析，由《中国统计年鉴（2007）》的数据可知，中国现有耕地面积为1，300多亿公顷，依据农业科技水平和农作物及经济作物种植综合时效比计算得到我国所需的农村劳动力仅为1.7亿人，因此，保守估计目前我国的农村剩余劳动力为2亿余人，这些闲置劳动力就是急需进行安置、保障就业的剩余劳动力，他们现在已经成为或者将要成为“农民工”。
与此同时，在全国诸多地方，尤其是全国一线、二线城市中的“用工荒”现象日益严重。每年年初，广东、浙江等省的劳动密集型企业都会面临找不到合适工人的困难，部分类似于“手工作坊”的企业开工率有时候都达不到一半，由此给企业也带来了极大的损失。因此，造成“用工荒”现象的原因主要有两个方面：一方面由于经济的快速发展使得企业发展速度加快、规模扩大，需要越来越多的劳动力（大多是熟练工和技术工）；另一方面尽管农村剩余劳动力很多，但是大部分都聚集在一部分城市，而且大多数文化素质不高、劳动技能无法满足企业的需求。两方矛盾的所在其实是“结构荒”。随着经济中心的移转，我国工业发展模式由劳动密集型产业向技术密集型转变，而技术密集型产业发展需要大量拥有一定劳动技能的工人，如焊工。而农民工中符合此条件的人少之又少。一言以蔽之，“民工荒”也是技术素质不符合经济时代发展模式变化的反映。在此特殊历史时期，解决农民工就业问题具有重要意义：不仅是政府转移剩余劳动力、安置农民再就业的重要手段，同时也是维护社会安定有序、建设中国特色社会主义的重要途径。
为了解决企业用工需求与农民工自身条件之间的矛盾，开展体系化、制度化的农民工技能培训是良方。我国目前现有的农民工培训已经取得显著成效，农民工的职业技能有所提高，一定程度上缓解了二者之间的矛盾。但是纵观现状，农民工培训还是存在一些问题，如培训项目缺乏系统规划、培训效益不高等。
二、农民工培训现状
（一）农民工方面
1、参与意识不强。据统计，大部分农民工对于技能培训的热情不高，因为他们大多祖祖辈辈都是农民，就其现有的生活经验，他们还未认识到就业培训能够给生活带来多大的改变。即使身边有一些先“吃螃蟹”的人，但是由于现有机制的所限，出来的成效不如想象中那么显著，这也导致他们未做此规划。
2、参加过培训的人员比例很小。虽然由于辐射效应，参加技能培训的农民工逐渐增多，但是据调查，只有16%的新生代农民工参加了培训，对于基数如此庞大的农民工群体来说，这个水平远远达不到明显改善就业环境、转移劳动力的水平。上文论述的参与意识不强是导致参与培训人员比例小的重要原因，两方面的原因相互影响，造成恶性循环。
3、参加培训的时间和次数难以保证。农民工的工资一般都很低，除去日常生活所需费用，还需寄回一部分以补贴家用，他们很少有人愿意再从中抽出一部分以作培训学费。除此之外，农民工本来的学历水平不高，在成年之后再开始学习技能对他们来说是一件很难的事情，即使有心认真学习，他们也需付出大量的时间、精力。但是，农民工从事的大多是劳动密集型工作，白天需要进行高强度的体力活动，晚上一般都只想好好地休息，而无法安静在坐在教室学习。工作的时间、性质使他们难以定期地参加培训。
（二）培训机构方面
1、覆盖面不广、课程呆板、针对性不强。培训机构目前开设的课程比较杂乱，而且针对性不强。培训机构都是凭“听说”或者“感觉”而开设某些课程，未进行实际调研，导致开设的课程不能吸引到农民工，而农民工希望能够参加的课程又没有开设。据调查，阳新县许多农民工想学习掌握砌墙、抹灰等技术，然而相关培训机构未能及时接收到农民工的这些诉求――开设技术培训，因此很多农民工丧失了从事这些工作的机会。
同时，各地的培训机构缺乏合作，往往都是各自开设各自的课程，由此导致开设的科目要么高度雷同，要么是内容空洞，无法形成统一、规范化、体系化管理。培训资源未进行有效整合又浪费了多地的师资、财力。目前，农民工教育培训格局主要是以中小学、职业教育、成人文化教育为主，同时以农村科协组织的下乡巡回讲座、农函大、农广校、农业技术教育、乡镇企业上岗培训等为辅，由于教育培训工作在选项、资金、师资、教材、场地等要素上无法统筹。
2、培训机制不够规范、师资队伍不硬、内容脱节滞后、无监督考核机构。现有的农民工培训机构是在政府授权的情况下才能设立，现在未产生明确的选择标准，由此导致了两个缺陷：一是选中的培训机构水平不一，而且缺乏竞争；二是在选中具有培训资质的组织之后，尚无监督考核机制，无法保证其平稳、积极地发展。政府对培训机构的培训过程、培训质量、培训效果缺乏有效的监督和考核机制，培训机构只要完成培训任务就行，根本就不必讲究培训效果。在很多培训机构获取了政府各部门培训项目后，为了追求利润最大化，引用志愿者模式而不是聘请专业培训教师，造成师资队伍实力不足，而教师队伍的不稳定会极大地影响其培训质量的有效性和高效性。 3、经费不足。从实施农民工培训以来，培训机构所需费用基本上是由政府支出，农民工还是需要自己支付一部分学费，一般为几百元或者几千元，但由于培训时间较长（至少需要一个半月），耗费的机会成本加上所出学费也是一笔较大的开支，这也成为制约农民工职业培训工作健康发展的“瓶颈”。究其原因还是投资经费不足，在设立培训机构的同时未考虑到寻找其他企业或者组织开源。
三、与国外农民工培训比较研究
放眼西方发达国家，他们在工业化过程中非常好地处理了这个难题，积累了相当多的经验，值得我国吸收、借鉴。刘易斯和乔根森等经济学家对人力资本、人力资源的研究奠定了职业技能培训的理论基础。刘易斯的二元经济模型更是对农村剩余劳动力的转移具有重要意义。
国外实施农民职业教育的重要特点是教育方式、教育内容多样化。他们普遍重视农民教育、重视农民教育投入，甚至将农村劳动力培训作为基本国策。
日本设立了一套完整的、独立运作的职业训练制度，鼓励企业以及其他社会组织积极开展各种岗前培训，提高务工人员的职业技能并快速适应城市生活、工作。法国为了解决农民工就业的问题专门制定了相关的法律和政策，明确规定所有企业负有随时随地接受农民工参观、实习及学习的义务。美国是由企业为主导――专门为职工制定培训计划，从中选拔比较优秀的职工去接受正规的大学教育，这是一笔非常大的支出，甚至超过政府用于高等教育的费用。英国先后发表、颁布了多个与职业技能教育相关的白皮书和法规，为职业技能教育奠定了坚定的法律基础，使农民工在学习过程中有法可依。德国是成功发展职业技能教育的国家之一，其特色在于：（1）制定童工法明确规定，6～14岁的青少年必须接受最基本的义务教育，然后才能进工厂就业；（2）实行“双元制”职业技能培训教育模式。
但是东亚、西欧和北美三个地区具有各异的模式，在发展历程、表现形式等方面各具特色。从本质上看，三种模式也呈现出一些基本的共同特征：（1）农民职业技能培训的管理法制化。各大模式都有专门的法律来规制、管理，涉及的领域、内容广泛；（2）农民培训主体多元化。经过长期的探索与实践，这三种培训模式的主体发展出：各教育培训中心；与高中、大学等农业院校合作办学；社会企业与民间自办的各类培训服务机构合作；各行业协会、教会及农村经济合作组织；各级农业技术推广服务体系；设立农业远程教育网；（3）农民培训体制科学化。三大模式基本都是以政府为主导，以农业院校为基地，以社会培训机构为补充，农业教育、科研、推广相结合的农民培训体制；（4）农民培训方式多样化。各国农民培训机构除开设与农业科学知识相关的专业课程外，更多的是因地制宜，根据本地区的农业特点以及农业发展和农村经济结构的需要开设课程，不盲从又合作互助；（5）农民培训投入规范化。从农村培训投资渠道来说，各发达国家主要是以政府投入为主，同时也十分注意从社会、行业组织以及教会等多方面筹措经费。
四、构建长效机制方案
逐一分析我国现存农民工培训的现状以及其中存在的问题，再吸收国外进行农民工职业技能培训的经验和教训，笔者认为构建农民工培训长效机制可从以下方面进行改善发展：
（一）重视引导性培训和思想教育。针对农民工参与职业技能培训的意识不强的问题，我国应当在树立重视农民工培训的观念，其中主要是政府应着力加大宣传、引导力度，营造重视农民工培训的良好社会氛围。同时，引导企业培养进行长效性投资和可持续发展的观念，把农民工培训纳入企业长足发展、可持续发展的规划中；媒体可以配合政府，加强农民工培训宣传力度，使社会大众，尤其是农民工本人认识到参与培训，拥有一技之长的紧迫性和必要性，主动参与培训；同时，政府可以制定吸引人的农民工培训激励政策，以此鼓励企业、各级各类培训教育机构改革现有的培训机制，提高培训效益。同时，各级政府要从上至下加大监督力度，抓好农民工培训政策的贯彻和落实，增强培训实效。
（二）加强培训针对性。针对培训机构盲目开设培训课程的问题，笔者认为解决之道在于以市场为导向，建立培训与就业紧密衔接的机制，适应经济社会和企业发展的需求，及时调整开设的培训课程以及培训内容。经笔者调查，目前需要加强的行业是建筑业、服务业、制造业等需要一定职业技能同时待遇较好的行业的技能培训。
（三）实现培训法治化：引导、监督。我国1996年实施的《中华人民共和国职业教育法》指出：职业教育是国家教育的重要组成部分，是促进经济社会发展和劳动就业的重要途径。但是我国目前还没有一部完整的、专门的农民职业教育法。而且笔者认为这个抽象性、指导性规定不足以有效规避现实中的问题，而出现培训机制失灵的关键原因就在于现行培训制度缺乏有效的引导和监管。因此，应积极研究制定关于农民工培训的地方性法规，依据法规规范管理，约束培训机构并促进各机构间的竞争，把农民就业制度、监测评估机制、激励机制和职业资格证书制度以法律的形式加以保障；设立专门机构，监督各部门对法律的有效实施。
（四）建立多层次体系，实现农民工终身教育
1、加强政府引导。目前，我国尚未建立统一的城乡劳动力市场，因此只有政府才能承担起统筹引导的责任，而且应该承担主要责任。具体表现在：应当将农民工职业技能培训纳入政府公共财政政策支持的范畴，为建立农民工培训的长效机制创造条件，从而构建出更具竞争力和更强带动能力的劳务人才输出体系。可以采取的方式是精确规划财政资金的使用，随时监管用于农民工培训的资金流动；创新财政资金管理使用方式，合理整合基础教育和职业教育资源，降低农民工培训和技能鉴定成本；有选择地建立市场准入制度，构建农民工培训的长效机制。
2、创建非政府组织。非政府组织（NGO）尽管在体制上独立于政府，但同时又能从政府获得一定量的资金支持、政策支持，还可以向社会大众募集一部分资金，招募大量的志愿者，这些优势促使非政府组织有能力、财力开办一些收费较低甚至是免费的职业技能培训。同时，非政府组织不必由政府挑选，他们的管理更具有灵活性，可以在时间和地点上为培训提供便利。
3、引导企业发挥作用。我国现有培训机制主要是以政府选择的培训机构为主导，在未来构建农民工培训长效机制时应当加强产学结合的企业培训。各级政府、相关部门应大力扶持企业在培训中发挥重要作用，鼓励劳动密集型产业与培训机构、院校举办企业培训，鼓励有一定条件的企业为学校或者培训机构提供参观、实习甚至就业的场所和经费、设备。同时，可设立强行法律、法规规定企业在农民工培训中的责任，确保农民工享受和其他在职工同等的培训待遇，定期选拔表现优秀的农民进入培训机构进行培训或者进入大学深造。为了保证职工教育经费，可以要求企业按照规定足额提取经费，在岗农民工教育和培训所需经费从职工教育培训经费中列明，不得挪作他用。
4、因地制宜，发展多种培训模式。各地的发展形势、经济结构都是不一样的，因此在构建农民工培训长效机制的时候可因地制宜，根据各地的特色发展培训模式。对农民工开展的教育培训方式应灵活多样：（1）培训人数灵活多样，十人、八人可培训，五十、一百亦可培训；（2）培训时间灵活多样，白天可培训，夜晚亦可培训；（3）培训机构多样，高中、大学可以培训，培训机构可培训，企业内部亦可培训；（4）培训模式多样，工学模式、校企合作模式、产教结合模式，或是传统的师徒模式，都应具备灵活多样性的特性。
但是，农民工初等教育与高等教育相衔接，学历教育与职业技能培训相结合的终身教育培训体系，已经成为农民工培训长效机制的发展方向。而推广远程教育不仅可以降低成本，由接受培训的学生自主选择学习的科目、时间。因此，远程教育在农民工培训长效机制的构建中也将起到不可估量的作用。
主要参考文献：
[1]肖坤梅，苏华.建立农民工培训长效机制的思考.中国培训，2008.2.
[2]唐踔.新生代农民工教育培训问题探析.成人教育，2011.1.
[3]吴小凤.陕西省农民培训发展研究.浙江大学硕士论文，2006.