基于社会资本理论视角下的“公咨委模式”创新研究

摘 要：自改革开放以来我国逐渐从“政府管理”转变为“社会治理”，从政府强势主导走向了多元主体互动的模式。广州市同德围公咨委是公众参与社会治理的过程中的一个成功模式，也为今后公众参与机制的发展奠定了基础。因此，从社会资本理论视角出发，研究同德围“公咨委模式”的成功因素，并尝试对该模式提出进一步完善的建议。

关键词：社会资本；社会治理；公众参与

中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）29-0167-02

随着我国的改革开放进入深水区，社会治理的多元主体格局逐步形成，公众对公共事务的参与需求不断扩大。政府应该积极推动公众参与机制的搭建，以保障公众在社会治理中的参与权、知情权、表达权和监督权等各项权利。二十几年来，在政府和公众的不断推动下，我国公众参与发展，但参与程度始终流于表面，远没有实现真正意义上的公众参与。广州市同德围公咨委模式的首创成功在公众参与社会治理中有着深刻的影响。

一、概念界定

公咨委全称“公众咨询监督委员会”，《广州市重大民生决策公众咨询监督委员会工作规定》将其定义为“政府重大民生决策征询民意制度的重要实现形式，是政府决策过程中问计于民、问需于民、问计于民，尊重并保障公众知情权、参与权、表达权、监督权的重要载体和平台”。[1]社会资本概念最初由法国社会学家布尔迪厄提出，他将指出，社会资本是一种基于普遍信任、参与网络、互惠性规范的资源，能提高社会运转效率和激发社会持续发展活力[2]。帕特南在1993年的《让民主政治运转起来》一书中指出，“社会资本是指诸如信任、网络、规范的特征，能够由此通过协调的行动进而提高社会效率。”从帕特南的观点中可以了解他以社会组织的视角来看待社会资本，他将社会资本的讨论聚焦于公民社会、公民参与和志愿团体等方面。[3]本文将从社会信任、社会网络、社会规范三个方面探究社会资本如何对同德围公咨委模式的产生与运作产生影响。

二、广州市同德围“公咨委模式”的形成与发展

同德围地处广州市白云区的西南部，1990年为解决住房压力政府将很多人迁至同德围，1996年因新建地铁等原因又将老城区的拆迁民众安置于此。原计划居住人口为 15 万，而截至2014年，初步估算同德围居住人口高达30余万人。随着城市扩张，同德围交通、治安、医疗、教育、卫生等公共资源严重匮乏，若处理不当将有可能引发重大公共危机造成不良影响。2007年，10 位广州市人大代表联名向市人大常委会提交同德围地区治理的建议。同时，《羊城晚报》刊登 “万言书”，成为公众讨论热点。人大代表的建议与媒体的登载曝光之后引起领导高度重视，就同德围治理方面展开激烈讨论并给出建议。2012年广州市开展 “两会”期间，政协委员韩志鹏受同德围居民委托在会议期间向政府提案建议对同德围治理加入公众参与机制，最终确立非官方性质的“同德围公众咨询监督委员会”。2012 年2月23日，作为公众参与社会治理组织的首创――同德围公咨委挂牌正式成立。

（一）公咨委的运作模式

同德围公咨委是广州市在城市治理中首创的公众参与社会监督机构，其成员为人大代表、政协代表、居民代表、企业代表、媒体代表以及利益相关者，共37人 。该组织最大的特点在于采用居民志愿报名和社区居委会推荐的方式最后加入利益相关的公众多达8成，且所有成员都是志愿服务。相对于一般的政府决策体系而言，公咨委模式下的政府决策体系中公咨委代表公众全程参与并作为公众与政府的意见沟通桥梁，在公众参与方面有两大突破创新点：一是由原来的公示草案的方式转变为公咨委征询的方式；二是征询群众意见由事后的质询转变为决策前的意见收集，使得公众参与贯穿整个决策执行以及后期反馈和监督的过程中。

（二）公咨委治理的成效

2012 年，自公咨委成立以来通过发放问卷、开座谈会、网站征询、微博互动等形式征集到共1 029条公众意见。有人将这些意见整合为12条意见，包括城市建设、治安管理、教育问题、交通管理、医疗问题等5大类型。政府根据公咨委整合的12项意见制订了以“建设幸福同德围”为主题的“9+1”治理专题。截至2015年，同德围的“9+1重点工程”中已有8项重点工程和6个重点项目完成，其余两个重点项目中同德医院建设进入尾声阶段准备投入使用。

三、社会资本视角下“公咨委模式”的分析

（一）社会网络强化公咨委社会地位

社会网络以纵向和横向两种方式组合分为水平网络与垂直网络。水平网络是地位平等的主体之间的联系（公民-公民），垂直网络则是地位不平等的主体之间的联系（公民-政府/当权者）。在同德围案例中，政协委员韩志鹏是此事件中的关键枢纽，一方面，在水平网络中作为普通公民而言他曾经搬进同德围居住体验当地现实生活情况，他对同德围地区的各种问题有了切实体会后能从当地居民的角度去思考问题以及提出相应的政策建议。另一方面，韩志鹏作为广州市政协委员，他所拥有的权力和资源在垂直网络中处于较高地位，对公咨委的产生具有一定的促进作用。加上此次媒体代表在整个事件推动过程中全程参与并且成功引起了社会广泛的关注，在垂直网络中与政协委员韩志鹏的效用叠加加快了公咨委的成立。虽然公咨委是社会自治组织但在成员选定上让其在社会网络中的地位也随之增加，在水平网络和垂直网络中扮演着一个重要的沟通枢纽。

（二）社会规范促进公咨委稳定运作

社会规范是社会资本的重要组成部分，从社会资本的角度来看社会规范体包括正式与非正式的规范与制度。同德围公咨委的成立后迅速的展开《同德地区综合整治工作方案（征求意见稿）》以非官方的形式对公众进行意见征集，最后广州市政府常务会议根据公咨委的报告出台了《同德围地区综合整治工作方案》真正的做到了公众参与由公众产生自治的规范能更有效的服务公众。《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度（试行）》（简称《制度》）出台让公咨委的存在变得名正言顺。在执行这些规则时所产生的社会资本将成为集体行动的润滑剂进一步提高实现多赢的局面的可能性，凸显出在同德围案例中公众参与不仅仅是象征性参与而是向实质性参与迈进。 （三）社会信任提高公咨委润滑剂作用

帕特南等人通过社会调查数据对公众参与与信任程度之间的关联性进行研究得出：社会信任和公众参与之间有着紧密的联系，他提出在人与人之间的联系越多，他们之间的信任度越高[3]。政协委T韩志鹏搬到同德围住了一年多，在与居民的互动中产生的社会信任，成为日后推动公咨委成立的一个关键因素。在同德围整治过程中广州市政府成立了同德围领导小组，其日常的工作是负责治安管理与维稳工作，与公咨委接洽相关工作。一方面，公咨委作为中立者以公众对公咨委的信任来缓解公众与政府之间的冲突；另一方面，公咨委以征集民意结合专家的建议提交的修改方案，增加政府对公咨委的报告可行性的认可。利用组织之间和组织与人之间的相互信任以实现多赢的可能。

四、“公咨委模式”的完善

（一）完善制度建设，巩固与提高社会规范

而社会资本的发展前提基础在于有完善的制度保障，地方政府应结合公咨委模式的特点切实做好相关制度完善。首先，建立项目评估制度。为了切实体现公众参与的有效性，政府应向民众公开征集对评估制度的建议，整合相关专家的方案出台正式的项目评估机制。其次，加强财务制度的公开透明。公众可以从收支情况了解公咨委的运作情况起到了监督作用，公开公咨委的经费情况以增加组织的公信力有很大的作用。最后，设立公众监督机制。政府可以设立微博或者信箱以互动的方式接收公众对公咨委的监督与建议，以此提高公咨委的清廉度和工作效率。

（二）提高组织自治能力，形成多元互动网络

公咨委的全体成员的综合素质相对较高，且参与意愿也很强。但公众参与中最为重要的基础在于公众的参与能力，而不仅仅是公咨委成员的参政议政能力。否则公咨委将成为少数人的利益代表与最初设立的目的相背离。首先，提高公众参与社会治理的能力。各社区的公咨委代表与基层组织应当发挥好自身的功能切实走进群众中去帮助基层群众提高公众参与的实际能力。其次，政府有义务对公众宣传关于参与社会治理的基本常识，可以定期下派专家或政府工作人员以社区为单位开展基础知识的教育讲座，鼓励公众前来参与。最后，通过既有的政民互动的微博或者公众号定期向公众传达相关政策和文件以此提高公众参与的积极性。

（三）增加组织公信力，重构社会资本信任

社会资本与公众对组织的信任度呈正相关[4]。重塑社会资本信任必须提高组织的公信力。首先，加强成员廉政意识和自律水平，在成员筛选过程中确实能体现出其较强的服务精神。为了进一步加强成员对公益性的理解可以对成员进行定期教育或培训以此提高他们的清廉意识和服务能力。其次，提高成员之间的信任度。社会资本对封闭式的组织中的成员影响更大，公咨委中各成员之间都应该多进行正式与非正式的沟通与交流，及时化解冲突产生的可能性，借以达到双赢的局面。最后，运用社会力量对组织监督。媒体在社会治理中作为第四种权利，有责任对公咨委进行监督保障公咨委的合理合法性，规范组织的发展与运作，增加公众的关注度来提高公咨委的组织公信力。

参考文献：

[1] 肖扬飞.公咨委：参与式治理的实践研究[D].广州：广州大学，2016.

[2] 布迪厄.文化资本与社会炼金术[M].包亚明，译，上海：上海人民出版社，1997：202.

[3] 罗伯特・帕特南.使民主运转起来一现代意大利的公民传统[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[4] 孙兰英，陈艺丹.信任型社会资本对社会组织发展影响机制研究[J].天津大学学报：社会科学版，2014，（4）：336-339.