欠发达地区农村基层治理现代化的困境与对策研究

摘要：随着国家精准扶贫战略的推进，民生政策落实与执行过程中凸显了许多农村基层治理问题，笔者以铜仁市民生监督专项整治行动与欠发达地区农村基层治理的视觉契合，对欠发达地区农村基层治理所凸显的主要问题进行梳理，并从农村基层权力构成、公众的政治参与、政治文化建设与“互联网+”技术层面提出相应的对策。

关键词：农村基层治理 困境 对策

一、农村基层治理的现代化：欠发达地区地方发展的必然趋势

地方发展的动力始终将来源于地方。对于欠发达地区来说，长期以来经济、政治、文化教育的落后造成了发展的迟缓力，中央财政转移支付与民生问题是全国同步小康目标实现的必要方式。但地方发展终究不能长久依靠“雪中送炭”式的外在支持，如何借助“雪中送炭”式的外在支持为自己找到自力更生发展的契机才是关键。党的十八届三中全会《决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]而作为占人口比例一半以上的农村，国家治理体系和治理能力现代化离不开地方治理现代化，推进农村基层治理现代化既是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一，也是事关地方经济社会发展和农民生活幸福的一项系统工程。然而，“以往中央―地方关系过分注重“强干弱枝”，致使当前很多地方治理能力建设实践仍处于起步探索期，虽然也积累了不少零散经验，但从总体来看，对地方治理能力建构的顶层设计依然缺乏一个清晰的‘路线图’。”[2]

那么何为农村基层治理现代化？《宪法》第 111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《村民委员会组织法》第 2 条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”根据这两部法律，农村基层治理应该是指政府组织、村民、乡村社会组织等利益相关者，在党组织领导下，以政府管理为基础、为了达到增进乡村利益和发展乡村社会的共同目标而多元参与、谈判、协调的持续互动过程。可见，农村基层治理是一种复杂的社会政治现象，它既有政府的统治，又有村民的自治；既有法定的制度，又有村规民约；既有国家的介入，又有村民的参与。但是，在日常实践中，基层农村仍然缺少自治性色彩。从民生资金与民生项目的实践来看，农村基层治理一方面对政府仍有很大的依附性；另一方面又具有自发的不受控制性。总体来说农村基层治理相当缺乏活力。根据新时代社会经济政治发展的多维度要求，提升农村基层治理的现代化，是欠发达地区地方发展的必然趋势。

二、 欠发达地区农村基层治理存在的问题

80 年代初，欠发达地区逐步建立起村民委员会，实行村民自治。目前，在国家政府的推动下，我国欠发达地区村民自治发展取得了一些成绩，但在实施中的效果各地良莠不齐，还存在一些问题。 以铜仁市为例，具体体现如下：

1、 村支“两委”权力集中致使干群关系问题严重

村支“两委”指的是在农村基层民主建设中存在的两个实体――村党组织与村民自治组织。《村民委员会组织法》出台后，人事权、办事权和财务权都要交给村委会，村支部的职能是宣传共产党政策、帮助党的路线方针政策在基层的落实、带领广大基层人民在党的领导下发家致富奔小康。两者本质上是相统一的，都是在协助乡镇政府工作，带领村民脱贫致富、安居乐业。对于民生项目及民生资金问题上，欠发达地区农村的“村支”两委几乎都处于统一战线之上，形成权力联盟，具有权力垄断的倾向。难免会出现一些村干部在民生项目及资金上想着用手中的权力为自己谋取私利而不关心群众利益，为群众办实事，使得村干部在群众中的形象受到很大负面影响。一些农民群众对部分村干部的不良作风和腐败行为很反感，对党及政府的感情逐渐疏离、淡化甚至是恶化。

2、农村基层治理过程中公众政治参与积极性不高

文化教育水平是农村基层治理现代化不可忽视的重要因素，一般来讲，欠发达地区文盲所占人口比例较其他地方高，在欠发达地区中，由于青壮年和有劳动能力的人出外务工，剩下的大多数为农村留守老人及留守儿童。在留守人员中，老年人文盲和无教育经历的人占绝大多数，这就造成了农村基层治理现代化的文化瓶颈，致使农村基层治理参与制度建设困难，监督及辩论、制定政策难度加大等问题。生活中我们可以看到：凡是在文化比较贫乏的地方，公民意识就相当薄弱。“将公众的现实利益与公共利益有效结合起来，是激发公众参与热情的关键。 ”[3]对于村民而言，村民自治没有带来基本的利益，贫困的农民把主要的精力放在家庭和个人的物质生活的提高上来，对参与治理的积极性不高，对自身权益的重视程度不高和漠视，这很大程度上也阻碍了农村基层治理的现代化进程。

3、 宗族观念对农村基层治理文化建设的消极影响

宗族基本上是按男性血缘关系原则建立起来的是一种有着内部认同和外部边界的社会群体。宗族文化是中国基层传统文化的组成部分，欠发达地区的宗族势力尤为突出，对农村基层治理有一定的影响。首先，在欠发达地区宗族组织与村民自治共存的状态下，村民在推选候选人时，一般根据血缘关系和利益关系来决定。“宗族势力往往会利用血缘纽带关系形成利益集团，采取非正常手段操纵村民选举，获取自治权力。”[4]其次，宗族观念在欠发达地区对村民自治的过程中起着干预作用，在对政府政策的执行上以及村民事务的管理上，传统的宗族观念对村民自治方式的影响可能会使其流于形式，无法真正的落到实处，个人权威式参与色彩浓重。再次，在村民利益分配问题上，比如在民生项目、民生资金的对象户的确定上，宗族势力也难免多少带有亲家族倾向，从而导致公共利益的分配有失公平、公正，不利于农村基层治理能力的提高与基层治理结构合理化的成长。

三、欠发达地区农村基层治理的对策与出路

目前欠发达地区农村民间组织发展速度较慢，整体发展情况要落后于发达地区。要使欠发达地区农村民间组织得到更好地发展，真正充当起政府与乡镇企业、政府与民众之间的桥梁作用，必须健全政府管理体系、着力完善农村基层治理权力结构机制，最终改善农村基层治理的内部力量结构，建立和完善平等协商、诚信自律的运行机制，形成民主参与、民主管理和民主监督的制度，推进农村基层治理的互动发展与和谐进程。主要要做好以下几方面：

1、健全政府管理体系、着力完善农村基层治理权力结构机制

从客观角度来说，首先要保证政府对农村社会的管理。乡镇政府必须在充分尊重村委会自治权的基础上，以建立新型政府职能为原则，认真履行职责，不断强化法律意识与服务意识，全面转变政府职能。村支“两委”要积极配合和辅助乡镇政府，对于村庄的基本义务要认真履行，更不能凡事以村民自治为借口，不愿意接受县乡镇政府对村庄事务的指导工作，甚至与上级政府唱对台戏。其次要充分重视监委会在农村基层，特别是欠发达地区农村基层治理中的作用和地位。应积极确立各监委会的合法地位，解决其基本的待遇问题，确保其合法活动尊严不受侵犯。从主观角度来说，不管是村支两委干部，还是监理会成员，都应该提高个人综合素质。这就要求通过多渠道、多途径着力培养学习型、创新型村干部队伍，不断加其理论知识素养，提升其对政策的执行力与创造力。

2、要加大对公众公民意识的教育与培养，拓宽公政治参与渠道，增强公众的监督力度

治理民主化是世界潮流，而参与是民主的最鲜明特征。因此，要通过健全完善公共参与来促进治理民主化水平的提升。激发公众参与，首先需要树立正确观念，提升公民意识。增进乡村利益和发展乡村社会是地方治理的重要目标指向。其次，需要将参与同公众的现实利益结合起来，以形成持久推动力。将公众的现实利益与公共利益有效结合起来，是激发公众参与热情的关键。为此，要以公众的根本利益为出发点，切实提升地方治理水平，使公众从中得到实惠，进而调动其参与地方治理的积极性。铜仁市民生监督中，群众义务监督不同于民生监督组和监委会的监督力量，更为直接，效果也更加明显。群众义务监督具有自发性、主动性、积极性和公正性，在一定程度上克服了纪检监察力量不足和监委会能力有限的监督瓶颈，逐渐成为民生监督的后起之秀。因此，积极鼓励、引导群众积极参与民生监督显得尤为重要和必要。但是，如何引导和鼓励，充分发挥群众监督在民生监督中的生力军作用，这需要进一步总结经验，试点推进。

3、正确引导欠发达地区宗族观念，促进政治文化的建设

对待宗族问题，不能一味的持消极的态度，需根据农村基层治理的实际情况出发，引导其发挥积极作用。比如，宗族权威者在村民之间矛盾与纠纷的协调处理和社会公益事业中能起到一定的积极作用。然而，当农村基层治理制度流于形式，不能发挥其正常作用时，一部分村民会向宗族领域内寻求支持，这会导致宗族因素干预农村基层治理。例如在选举中，以宗族派系为划分的群众分化，这样不利于村委会选举等村民自治制度的落实。此时应该利用公平公正的程序与制度建设来打破宗族势力的影响。总之，只有一分为二地看待宗族文化，这样既能发挥宗族的有利因素，又能引导和谐的宗族文化建设，有利于欠发达地区社会稳定。所以，在欠发达地区应对宗族宗教进行合理的引导和利用，来促进政治文化建设与和谐的农村基层治理现代化进程。

4、注重技术创新，提倡“互联网+”参与模式，提升参与绩效

利用互联网平台，如微信，微博，网站等鼓励公众通过各种方式与农村基层治理。比如民生监督查询系统的启用在很大程度上将与人民群众切身利益相关的民生政策、民生项目和民生资金等毫无保留的展示在公众面前。如怀疑民生项目评选或民生资金补助的公平性，老百姓还可以使用本县内其他群众的身份证号码来查询他享受的民生项目或民生资金，在同等条件下将其与自己进行横向比较，以此判断民生项目或补助资金的评选是否公正合理。该系统的功能及效用充分体现了“手指一点，民情尽显”的理念，一举打破了民生监督开展之前相关部门信息不对称、不透明、不公开的局面。既保障了人民群众的知情权，又将政府的行政行为主动暴露在公众面前，自觉接受监督，让人看到“阳光民生”的希望。总之，通过“互联网+”参与模式，整合数据资源，实现网络共享。政府可通过建立包括国家政策法规库，社会事务项目资源库等资源，与社会组织和公众共享数据资源，做到信息发布公开、透明，为农村基层治理营造良好的媒体环境。

参考文献：

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N]. 人民日报，2013-11-16（1）.

[2]李轲.现代化进程中地方治理能力框架建构[J].中南大学学报，2015，（4）

[3]陈朋.地方治理现代化的困境与路径研究[J].中国特色社会主义研究，2015，（4）

[4]田晓芬.宗族对村民自治的消极影响及对策分析[J].中国集体经济，2009，（9）