开展政府效益审计必要性和对策的新思维
[关键词]政府效益审计；效益审计的必要性；效益审计对策
20世纪90年代，一些发达国家的审计行业完成了从传统财务审计为中心向绩效审计为中心的转变。绩效审计是对政府事业、项目、组织是否经济、高效率、有成果运作的情况进行独立评价和检查，目的是为公共措施的执行和后果提供相关信息。长期以来，我国的政府审计主要以真实和合法性审计为重点，已远远落后于世界审计的发展。面对这种情况，审计署已经做出实行财政财务收支的真实合法性审计与效益审计并重，并逐年加大效益审计分量的战略决策。我们国家的效益审计，相当于西方国家的绩效审计，但又不完全等同于西方的绩效审计。由于条件所限，我国的效益审计主要是审核国家财政资金使用的经济效益和 社会 效益，不搞全面的效益评估。为了推进我国的效益审计，必须跳出就审计论审计的思维模式，从更加广阔的领域深刻认识我国开展政府效益审计的必要性，并探索出我国开展政府效益审计的对策。
一、深层次理解开展政府效益审计的必要性
（一）开展效益审计是我国经济发展的需要
我国国家审计恢复至今，国家的 政治 、经济、 法律 和文化环境都在不断地发生着变化。特别是近几年政治体制和经济体制改革不断深化，政府的职能逐步转变。同时，公众对政府行为也提出了公开、公正、公平的要求。
因此，审计机关不但要在规范财经纪律、促进廉政建设、创建高效率的市场环境、健全宏观管理体制方面发挥作用，也要在确保社会公平、建立有效的激励和约束机制、强化对权力的有效监管、保证公众权力的正确使用等方面有所作为。这就要求我们根据变化了的审计环境，坚持与时俱进、开拓创新的原则， 研究 我国经济社会中出现的新情况、新 问题 ，按照审计发展的一般 规律 ，积极开展效益审计，实现审计监督重心和审计目标的转移。深入开展效益审计正好适应了这种要求。
（二）开展效益审计是克服官僚主义的需要
根据公共选择 理论 ，政府官员更容易犯官僚主义的错误，其原因在于：
1.政府官员头脑中已没有利润的概念，再加上所受约束比私人 企业 所受约束要小得多，因而在追求个人利益时，其自由度要大得多。这种条件使得政府官员在许多活动中不计成本，使其为社会服务的费用超过社会本应付出的限度。
2.由于政府官员有着强烈的追求个人威信和政绩的强烈动机，因而使得政府部门具有提供过多公共服务的倾向，造成公共资源的浪费。
3.由于对政府部门和官员的工作业绩进行监督的机构和人员所需的信息通常是由被监督者提供的，因而很容易使真实情况被掩盖起来，从而使监督者的监督行为常常无效。同时，由于监督者不一定是被监督者所提供公共服务的消费者，因而监督者对于监督政府工作质量缺乏热情。
4.政府行为的一个重要特点是爱做表面文章，其决策的着眼点往往不是去增进公众的实际利益，而是去扩大自身的 影响 。
官僚主义的实质是滥用权力，其结果是资源利用效率的低下，对国民经济的可持续发展产生消极影响。因此，常规的真实、合法、合规性审计已不能满足对官僚主义实施有效监督的要求，需实行效益性审计，从根本上挖掘官僚主义的弊端并提出切实可行的整改建议。
（三）开展效益审计是建立高效廉洁政府的需要
从民主的发展进程看，人们对民主的要求是不断提高的。在民主启蒙时期，人民只要求取之于民的资产能有一定的限度，过此限度，人民有权拒绝。至于取之于民的资产如何花费、使用，人民并不过问；随着社会的发展，民主意识的增长，人民逐渐要求取之于民，用之于民，如果官员不按人民意志来使用公众资产，人民就要求他们负政治责任；随着社会的进一步发展，民主权利的进一步增长，人民进而要求，一切取之于民的，必须经济有效地用之于民。因此，当社会的进步和民主的发展到达一个更高境界的时候，人们不仅要求政府自身要廉洁，而且工作要高效。如前所述，政府官员有产生官僚主义的倾向，民众对政府的高标准要求仅仅依靠政府本身很难实现，必须有一定的机构对之实施 科学 、合理、专业、独立的监督，审计机关开展效益审计就可以较好地实现这种监督目标。如果能对政府工作的经济性、效率性和效果性进行经常性的审计监督，那么官僚主义和腐败现象就会少一些，经济决策就会更科学、更合理，国家的经济损失就会减少，社会效益也会大大提高，为建立高效廉洁的政府奠定坚实的现实基础。
（四）开展效益审计是有效利用 自然 资源和财力的需要
我国人口众多，人均所占有的自然资源较低，资源短缺严重制约着我国经济的发展；经过20多年的改革开放，我国的财政实力大大增强，但 科技 与 教育 的投入、西部开发、东北振兴、建立和完善社会保障体系、 农村 经济发展仍需要大量的资金，现有的财力很难满足需要。要解决上述问题，最佳方式就是提高资源利用效率。开展效益审计，有助于提高决策水平，以最少的资源投入换取最大的经济收入，解决我国自然资源和财力不足的矛盾。
二、开展政府效益审计的对策
从我国 目前 的审计环境看，审计主体和审计客体都还没有完全树立效益审计的观念，政府体制、公共财政体制和审计体制尚不完善，相关法规还很不健全，效益审计方面的理论研究还很不深入，这诸多原因都影响到效益审计的顺利进行。当前，要逐步推广和切实开展效益审计，必须做好以下几方面的工作。
（一）加强对效益审计重要性的认识，为效益审计的进行扫清障碍
人们的观念指导着人们的行为，要使效益审计在我国顺利开展，必须大力宣传实施效益审计的意义，提高全社会尤其是审计和被审计单位对效益审计重要性、必要性的认识。为此，必须做好以下工作：一是审计机关必须发挥主观能动性，积极采取措施，开展对效益审计重要性的宣传。既要教育审计人员，也要向被审计单位做宣传，使他们认识到效益审计是经济发展的助推器。二是审计部门要运用所取得的效益审计成果，积极争取各级党委、政府对效益审计的重视。三是通过宣传教育，使全国审计系统的工作人员进一步明确效益审计中所要承担的职责，增强审计人员开展效益审计的自觉性和责任感。
（二）遵循三条原则，勇于探索
在开展效益审计时，主要应遵循如下原则：
1.重要性原则。由于我国政府审计的人力资源有限，开展效益审计必须切合我国实际，围绕重点领域、重点项目、重点部门进行，不断 总结 经验，逐步推广，这样可收到事半功倍的效果。如果不分轻重缓急，全面铺开都进行效益审计，可能在表面上很热闹，轰轰烈烈，但易流于形式，走过场。
2.实效性原则。审计机关的法定权限和审计手段是有限的，效益审计的任务十分繁重，而审计力量与繁重的审计任务相比较显得很薄弱。因此，必须把与当前中心工作紧密相关的热点项目作为效益审计的重中之重，将有限的审计资源用到关键项目上，以切实提高效益审计的质量，对其他项目起到一种示范作用。
3.可行性原则。从理论上讲，效益审计应对被审计对象的效益进行全面而准确的评价，提出可行的审计建议。但就目前我国的国情看，要达到这一目标有一定难度。因此，应该侧重选择一些相对比较容易操作，又具有重大借鉴价值的项目。对于一些重要的而目前审计难度大的项目，则要通过理论研究和积累经验后逐步加以解决。
只制定原则不勇于实践，这些原则只能束之高阁。
只有在实践中政府效益审计才能不断深入和完善。2002年，我国首次在深圳实行政府效益审计，并取得一定成效。2003年又对一些政府投资的重点工程进行效益审计，公开效益审计工作报告，并提出了审计意见和工作建议，取得了一定的经验，引起 社会 强烈反响。现审计署已将效益审计作为今后审计工作的重点。因此，各地审计部门应勇于开展这项工作，在工作中探索和积累经验。
（三）优化审计人员结构，提高审计人员素质
与财政财务收支审计相比，效益审计要求更高，需要审计人员掌握管 理学 、 计算 机、工程学、宏观 经济 学等方面的知识，而现在许多审计人员缺乏这方面的知识。因此，需要在以下两方面改变现状。
1.优化审计队伍的专业结构。随着我国经济的进一步 发展 ，效益审计的比例越来越大，分量越来越重，这就需要多学科的人才，甚至需要一些工程技术人员。从现在起就应注意充实一些相关方面的专业人才，以改变 目前 的审计队伍结构与效益审计不相适应的状况。
2.提高现有审计人员的素质。作为一名合格的效益审计人员，不仅要有 科学 的思维方式、较强的宏观意识，而且要有丰富的专业知识，是知识全面的复合型人才。
这就要求加强对现有审计人员的培训，以提高其素质。
（四）完善和制定与政府效益审计相关的 法律 法规
我们要避免先自由发展、然后再去规范的老路，适时做好效益审计的有关立法工作，明确效益审计的法律地位，使效益审计有必要的法律保障。另外，要抓紧制定效益审计的有关规范，以明确效益审计准则、效益审计质量控制办法、效益审计结果公告办法，从而保证效益审计规范有序进行。
（五）加强对效益审计技术 方法 的 研究 和开发力度
要在借鉴国外经验的基础上，结合我国实际开发出一套实用的效益审计技术方法，加强对先进审计技术和方法的 应用 。目前，要加强“金审”工程即审计信息化系统建设，加强计算机开发应用方面的投入，利用先进的技术进行效益审计。
（六）制订科学的政府效益评价指标体系
效益评价指标体系具有多层次性、多样性和系统性的特点，不同部门和单位，效益评价指标体系差别很大。
各级审计机关应在积极探索的基础上，按项目分属的不同行业和财政资金的不同用途，采取以相似性进行归类的办法，逐步探索和完善效益审计评价标准体系，量化评价指标，为效益审计的顺利进行提供科学依据。
根据国际经验和我国的现状，在建立指标体系时，应遵循如下原则：
1.定性与定量相结合的原则
定性标准包括国家法律法规、党和政府的各项方针政策，主管部门有关规定。定量标准应包括政府预算、计划的各项指标，各项业务规范和经济技术指标。
2.效益与公平相结合的原则
不同利益主体对效益和公平各有偏好，因此，在评价政府效益时，应坚持独立性原则，不能偏于一方，力图找到一个最佳平衡点。
3.长期效益与短期效益相结合的原则
长期效益往往有利于社会的可持续发展，但难以在短期内见到政府工作政绩，而短期效益政绩明显，但多要通过一些急功近利的形象工程体现。制订效益指标评价体系时要在兼顾考虑两者的同时尽量使短期效益服从长期效益，保证社会经济可持续发展。
4.经济效益和社会效益相结合的原则
制订效益指标评价体系时不仅要关注投资本身所产生的经济效益，而且要关注投资对地区经济、就业、环保等各方面的 影响 ，更关注投资的社会效益。
（七）不断 总结 经验，加强对效益审计的 理论 研究
政府效益审计的理论研究在我国仍很薄弱，已成为制约我国效益审计的实践的一个突出 问题 。没有科学的效益审计理论，也就没有科学的效益审计实践。为了更好地开展效益审计，必须加强对政府效益审计的理论研究。目前，要加强对如下问题的探讨：效益审计的手段、开展效益审计的制约因素、实施效益审计的程序与方法、审计环境对效益审计的影响、效益审计的规范化建设、效益审计的对象、职能、范围等。
（八）深化我国政府体制、公共财政体制和审计体制的改革，从深层次上解决效益审计存在的问题
要想从深层次上解决我国效益审计面临的难题，推动效益审计的开展，跟上国际审计界绩效审计发展的步伐，必须从我国的政府体制、公共财政体制和审计体制等多方面进行彻底改革，这方面难度很大，但不做就无法从根本上解决问题。
1.深化我国政府体制改革
深化我国政府体制改革，从根本上解决我国政府部门人浮于事、投资大却效率低下的状况，以利于建设我国社会主义法制经济，促进政府审计由纯粹的监督机制向完善的公开财产激励约束机制转变。从而全面解决制约我国政府效益审计的深层次问题。
2.构建和完善公共财政框架，巩固和完善各项财政改革成果
公共财政框架的建立，要求政府职能转变为提供公共产品，创造公平、公正、透明、统一、开放的市场环境，促进公开与效率；这就要求进一步优化财政管理，进一步完善政府采购、国库集中收付和部门预算管理制度，为效益审计的顺利进行提供良好的审计环境。
3.加快政府审计体制的改革
我国现行行政型审计体制是计划经济向社会主义市场经济转轨时期的产物，虽然它取得了很多成绩，但也在很大程度上限制了国家审计的独立性和权威性，为此应改革现行审计体制，创造条件，逐步向立法型过渡。
[ 参考 文献 ]
[1]陈全民，杨秋林，李建新。中西方政府绩效审计环境比较[J].审计研究。
[2]夏杰长，张德勇。把握好稳健财政政策的立足点[J]. 中国 审计。
[3]胡笳。我国国家审计模式重构的探讨[J].山西财经大学学报。