环境保护法修订对治理雾霾机制的有益创新
关键词 雾霾治理 新环保法修订 生态文明 环保监测网络
作者简介：罗菁菁，四川大学法学院国际法专业研究生，研究方向：国际环境法。
一、我国加强治理雾霾工作的必要性
2013年，持续的雾霾天气让所有人都吃够了苦头，不仅造成了人们外出的不便，更是对人们的身体健康产生了极大的危害，使得人们不得不开始重新审视经济过快发展带来的副产品――环境污染，并为自己过分破坏环境带来的恶果买单。虽然雾霾在天气好转、有风的情况下会自动慢慢消散，但以现在的情形来看，只要一天不将根源彻底铲除干净，雾霾仍会经常“光顾”人们身边。据亚洲开发银行和清华大学发布的《迈向环境可持续的未来――中华人民共和国国家环境分析》报告称，太原、北京、乌鲁木齐、兰州、重庆、济南、石家庄7个城市位列世界上污染最严重的10个城市之内，属于雾霾的高发区，更是加深了人们的担忧，环保再次成为关注的焦点。
在我国现有《环境保护法》、《大气污染防治法》对雾霾治理的法律规定原则性过强，各级政府对雾霾的防治工作成效甚微的情况下，如何建立健全更加完善的防治雾霾污染的法律机制，从根源上防治空气污染，必将成为法律科学和环境科学的一大研究课题。
2014年3月9日举行的十二届全国人大二次会议，提出要修改环境保护法、大气污染防治法，完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度。
对于更严格的污染物排放环境保护管理制度，可借鉴英国伦敦雾霾治理的标准和日本的先进经验。
（一）英国治理雾霾的法律机制的有益启示
1.颁布世界上第一部空气污染防治法案《清洁空气法》。经历此事件的英国人痛定思痛，逐渐开始反思工业化带来的恶果。高度的工业文明不仅能带来国家社会经济的发展，所带来的空气污染的苦果也是难以下咽。因此英国人率先颁布了世界上第一部空气污染防治法案《清洁空气法》。法律规定，伦敦市内的电厂必须搬到郊区重建。并且要求工业企业采取一系列节能减排的措施，如要求工业企业建造高大的烟囱，加强疏散大气污染物。同时，法律鼓励城市居民使用天然气，改造传统的煤灶。
2.出台一系列空气污染防空法和交通污染防治措施。自1968年开始，为了严格约束废气的排放，英国接着出台了一系列的空气污染防控法案，制定了明确的处罚措施，有效减弱了烟尘和颗粒物，遏制了伦敦的空气污染状况。
然而，到了80年代，交通污染愈演愈烈，甚至成为伦敦空气质量问题的主要原因，取代之前的工业污染。为此，政府制定了一系列措施来治理交通污染。包括鼓励市民优先使用公共交通，优先发展公共交通措施，并控制私家车数量、减少汽车尾气排放、以及整治交通拥堵等等措施。
（二）日本治理雾霾法律制度创新的有益启示
研究日本雾霾治理的先进经验可知，日本2009年再次加强了尾气排放规定，该规定标准为全球最严格的标准，因此日本的汽油和柴油中含硫量降低10ppm（百万分比弄高度），而目前中国执行标准是汽油含硫量不超过150ppm、车用柴油含硫量不超过350ppm。与日本相差了15倍以上。企业未采取相关措施导致的损失是采用房屋设施的10倍，不仅包括承担营业许可、赔偿的风险，还有可能出现与政府或其他企业之间的交易中止、消费者不购买其产品的风险。
严格的排放标准，严苛的违法责任和后果，有效地减少了废气的排放，从根源上减轻了日本的雾霾污染，值得我国雾霾防治机制借鉴。
二、新环保法对治理雾霾的创新性发展
研究上述英国和日本治理雾霾的经验，可得知，治理雾霾须从根本上转变经济发展方式，敦促民众和企业建立起良好的环保意识，而政府则要担负起环境保护立法和执法的工作，贯彻生态文明观念，建立污染监测网络，监督企业污染排放情况，制定更严格的节能减排标准和违法处罚措施，规范跨行政去环境污染和破坏的防治工作。新环保法的修订创新性的发展了上述措施，力图使雾霾的治理卓有成效。
（一）生态文明的观念贯彻始终
雾霾天气反应出我国当前最严重的环境问题是大气污染问题，雾霾天气的出现提现我们必须要转变观念改变当前社会的发展模式。对我国来说，须转变经济发展方式，培育生态文明。近年来，我国生态环境遭到严重破坏，且愈演愈烈，市民和部分企业的生态文明意识缺失和对环保法制观念的淡薄是这种趋势的深层原因。新环保法对生态文明的重视，将生态化的观念进一步强调，贯彻整部修订法律的始终，对治理雾霾大有裨益。
新环保法在第一条就开宗明义的提出要推进生态文明建设，在接下来的
第六条、
第十三条、第二十九条等多处阐释了生态文明的内涵。
尤其是第二十九条国家划定了生态保护红线，严格保护重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域。同时新环保法的第三十一条还规定国家建立、健全生态保护补偿制度等，生态保护红线划定实施主体功能区制度。关于公益诉讼历来是学术界和实务领域研究讨论的重点，本次新环保法规定了环保社团可以成为公益诉讼主体。第二十条规定国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制、加大企业参与污染防治力度、与《侵权责任法》相结合等。以上均是新环保法关于生态文明的亮点。
（二）建立污染监测网络
PM2.5值是雾霾污染程度的重要标准，但我国尚未完全建立起对PM2.5的法律监控机制，导致在此雾霾严重之前公民对这一参数的了解甚少，对其危害与预防更是寡淡，而空气中的颗粒吸入过多对人体的肺部和肝脏等器官损害极大，因此，建立起对PM2.5的监控并及时向公民公布显得颇有必要。同时，根据我国不同地区的气候条件、空气污染特征和经济发展水平 ，选择重点地区开展空气污染检测与社会人群健康影响评估工作，逐步建立覆盖全国的雾霾检测网络。
有效治理雾霾须抓好预防措施，污染爆发之前的事前预防显得尤为重要。对雾霾各项指标的监测机制须加强。在新修订的环保法中，第十一条着重规定了由国务院环境保护行政主管部门会同其他有关部门，建立监测制度，组织监测网络。监测网络包括环境质量监测网和重点污染源排放监测网。
自雾霾污染爆发以来，除北京等一线城市建立了较为完善的雾霾应急预案和监测体系，方便市民及时了解雾霾的最新情况，以便及时有效的预防外，我国其他城市的雾霾应急预案却并未落到实处，市民并为见到及时有效的雾霾防治措施，令人诟病。因此，雾霾监测网络的建立对及时公布防治雾霾措施进度，安抚民众情绪，稳定社会秩序具有重要意义。
（三）制定更严格的节能减排标准和违法处罚措施
雾霾产生的重要原因在于空气中可吸入颗粒物过多，而这些沉浮物则来源于城市的汽车尾气、工厂废气排放等污染气体，因此，制定更为严格的排放标准，对于雾霾治理极为重要。而新环保法则作出了建立更严格的污染物排放标准的立法要求，第二十七条规定国家实行排放污染物申报和征缴费用制度。该条规定：“排放污染物的企业事业单位应当按照国家有关规定向环境保护行政主管部门申报登记，并按照排放污染物的种类和对环境的危害程度征缴费用，征缴费用的具体办法由国务院根据有关法律制定”。通过污染物排放的申报和缴费制度，完善污染物排放许可，鼓励企业淘汰落后设备和升级技术，安装废弃处置设施，实行污染排放总量控制。
（四）规范跨行政去环境污染和破坏的防治工作
环境保护执法一直存在执法困难，力度不足，执法效果达不到立法要求。而大气污染执法具有全国性甚至全球性，并非个别地方和区域环保执法能够起到根治的效果。治理雾霾需靠不同层级、各行政区域的政府环保部门的执法合作，建立统筹的污染放置区域联动机制；赋予环保执法部门独立的执法权，进行独立的环境监管和行政执法，才能有效治理雾霾，减少霾天给人们带来的种种困扰。
因此新环保法第十四条规定由有关地方人民政府协商解决、或者由上级人民政府协调解决跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作。依据国务院批准的重点区域、流域污染防治规划和相应责任决定跨行政区重点区域、流域污染防治工作。
三、结语
研究英国和日本的雾霾治理经验可知，严密的立法和全民参与的治理措施是其治理雾霾成功的重要保障。新修订的环保法从法律规范的层面为治理雾霾提供了科学的法律依据，其实际效用则要看其实施的情况，对雾霾治理起到的真正效用。而保障新环保法的规定落到实处，不仅是行政机关的责任，而且要积极号召民间组织、企业、公民等全体参与方能将法律规定和标准严格实施，从而从根本上解决雾霾问题，还祖国大好河山一篇晴天。