立法对利益的选择与平衡
摘 要 立法的过程实质是一个利益选择、协调与平衡的过程。立法者面对社会各种不同利益之间的多样性冲突如何进行利益衡量以使得制定出的法律能够最大程度地得到发挥实效，涉及一系列的理论问题。本文对我国立法中利益选择平衡的现状做出了较为详尽的分析，并提出对当代中国立法关于利益选择平衡的观点与建议，以期为立法过程中的利益选择与平衡提供有益参考，使多元化的社会利益格局能够更好地实现制度化和规范化。
关键词 立法 利益选择 利益平衡
作者简介：陈隽，澳门科技大学。
一、利益选择与平衡在立法中的必要性
古希腊哲学家亚里士多德指出，“法治应包含两重意义：已成为的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。对于何谓制定得良好的法律，古今中外的学者提出了不同的答案，但不论其良法的标准如何，立法机关在创制法律的过程中都必须要将社会各群体的利益需求纳入考虑的范围中并且应当最大限度地去平衡社会各群体的利益。只有能最大限度地去平衡各方利益，创制出的法律才可能成为良法，才可能得到广泛的民意基础，才能够真正地发挥其实效。
立法本身就是一场利益选择的过程。对社会资源控制的范围与大小的不同直接决定了不同主体之间的利益差异，在当今这个利益多元化的社会背景下，不同主体之间的利益冲突与失衡在是难以避免的，所以对于任何一项立法来说，都必不可少地要经过对多重利益的选择与平衡的过程。要创设良法，树立法律权威，就必须考察法律背后的利益之源，研究立法过程中对利益的选择与平衡，由此才能使社会的多元化利益都置于一个制度化与规范化的体系之中，保证社会的健康稳步发展。
二、立法中利益选择与衡量的过程
（一）全面正确地认识各种社会利益
利益是客观的，独立于立法活动之外，但是利益的发展又离不开法律的确认和保护。立法虽然具有主观能动性，但又绝不是可以任意而为的过程，法律要真正起到其确认与保护的作用，就必须客观全面地发现现实利益关系中的各种法律需要。因此，立法的首要任务就是应当全面正确地认识在所欲调整的利益关系中所存在的各种不同社会利益及其背后的利益根源。只有以此为前提，合理恰当且可行性强的法律调整措施才会成为可能。为了全面正确地认识各种社会利益及其利益关系，立法者就必须坚持实事求是、一切从实际出发，深入利益相关群体中对来自各方的利益呼声和要求进行认真倾听。立法者所掌握的利益相关者的信息越全面，利益事实掌握得越充分，作为整合与表达利益的法律才有可能更全面、切实地发挥其作用。
（二）选择和协调各种利益
社会中的各种不同利益经表达而被立法者正确认识后即是立法者对各种利益进行选择与协调的过程。各种不同的利益间可能存在着各种复杂的矛盾与冲突，只有在选择的过程中做出了恰当合理的判断与整合，颁布施行的法律规范才能得到更大多数人的拥护和遵行，立法也才有可能在更大程度上推动各方利益的和谐有序发展。在这种利益选择与协调的过程中，立法者既要优先考虑与维护统治阶级的利益，也必须考虑到社会中其他阶级的各种具体利益诉求。对社会各阶级阶层的不同利益之间的取舍、协调与平衡，一方面应是对各种利益及利益根源所进行的价值评判，另一方面也是对各社会主体的社会地位及他们所发挥的社会作用的综合衡量。
立法是一场利益的选择过程，这就意味着立法在支持和促进一些利益，尤其是统治阶级的利益时，可能在一定程度上会抑制或牺牲某些利益。但这并不代表立法能够对某个或某几个社会阶层的利益直接进行忽视，即便他们的数量只占社会整体的小部分，但其对利益表达与分配的不满的积累也足以动摇整个社会的稳步发展，甚至动摇政治体系。同时还应特别注意到的是社会弱势群体的利益，他们自身所处的弱势地位常常使他们的利益诉求由于未能有效表达而得不到实现。但不论是社会的哪一阶级或群体，如果他们的利益长期处于一种无法获得保护的状态，那么其对社会现存利益系安排的抵触或反抗的积累就会使一系列的矛盾冲突事件难以避免，这也会直接影响社会整体的健康有序发展。因此应当综合考量并兼顾社会各方利益，通过正当程序努力达到对各方利益的最小限制，不任意剥夺任何一方合理的利益要求，并通过利益的倾斜对社会弱势群体进行适当的利益补偿，缓和利益的矛盾与冲突，实现社会不同利益的和谐发展。
三、对当代中国立法关于利益选择平衡的审视
（一）现行立法中对个人利益保护不够
在我国，全局利益、公共利益向来受到立法者与执法者的重视，但与此相对应的公民个人利益相较而言就明显显得关注不足。反映在立法层面上，即是立法侧重于对公共利益所进行的保护，而对个人利益的保护不够，公民的个人利益常常被公共利益所排除而得不到适当的表达与保护。我国《城市房地产管理法》第十九条规定，“在特殊情况下，国家可以根据社会公共利益的需要，依照法律程序提前收回出让土地使用权”；《土地管理法》第二条第二款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”……在我国法律规范中，诸如上述类型的规定还有很多，它们都体现了这样一种利益选择思维：在公共利益需要的地方或者在公共利益与私人利益发生矛盾冲突的情况下，个人利益就必须要做出让步或牺牲，个人利益要服从于公共利益。而这种对个人利益的忽视及补偿救济的不足的情况在很大程度上将加剧社会的利益冲突。
（二）立法过程缺乏完善的利益表达机制
我国的立法信息渠道主要集中在国家立法机关，即人大及其常委会通过其成员或代表与广大人民的联系，了解各方面、各部门、各领域人们的利益要求。虽然近年来各种关于公众参与立法的具体机制在各级人大都不同程度地得到推动与实行，但利益表达机制的不完善还是使得公众的参与热情并未完全地被调动起来，公众参与的形式意义仍多于实质上的内容。即使是通过联系人大代表、政协委员的这一传统利益表达机制，表达渠道的畅通性也不容乐观。代表们对民意收集的触角有限，社会利益诉求常常被网络“民意”所主导，而一些群体如社会底层的人民由于自身各方面的弱势地位，其苦衷与困难难以得到及时有效地反映。
（三）部门、地方利益化倾向严重
我国起草法案的主体主要是由立法机关的专门委员会、政治团体、政府部门及其他利益集团组成，而这其中所占比例最大的事由政府部门所起草的法案。由于前面提到的我国现存利益表达机制不完善，一些公权力部门为了谋取小团体利益而肆意自立规则、乘机扩权的问题也随之产生。一些部门或地方机关以加强管理作为幌子，以立法或参与立法的形式对体现自身利益的权力进行扩大，而对于自身应付的义务与责任则进行模糊化的处理。一方面是部门、地方机关对审批权、核准权、收费权等扩大自身利益的立法项目的争相制定；另一方面部门、地方机关是对可能制约自身利益或实权的立法项目的消极懈怠。社会不同群体的利益未能有效地参与到立法的过程中，立法成了部门、地方机关巩固自身利益与肆意扩权的工具，出台的法律规范出现严重的部门或地方利益化倾向。
四、对当代中国立法关于利益选择平衡的观点与建议
很多社会矛盾并不是源自是非之争，而是源自利益之争。法律要消弭社会矛盾，必须体现大多数人的利益，恰当平衡相关利益群体的利益，而要做到这一点，必须让矛盾充分展开，让相关各方进行充分的博弈。实践证明，利益博弈充分，相关矛盾就会处理得较好，法律法规在现实中也能发挥预期的作用。反之，一厢情愿地搞立法，愿望再好，出台的法律规范也未必起实际作用。
人们时常责怪法规的制度设计欠周全，但是，这应该不是主要原因，如果不止步于技术层面而进行深究，不难看到，制度设计上的缺陷是与立法民主程度不够密切相关的。假设在制定法规时让各种意见充分博弈，让所有各方的意见都经过辩驳，也许就不会出现“有法不依”、“有法难依”的难堪局面。
良法是可能的，但也是相对的。获得良法的最基本的前提就是要使社会各个群体的利益都能够有序、公平、充分地参与到立法的博弈中去。立法质量要得到提升，最关键的就是要拓宽与完善我们的利益表达机制，使得社会公众的各种不同利益需求能够更加广泛与深入地参与到立法的过程中来。具体而言：要使得公众更加深入有效地参与到立法的过程中来并非只是简单做到了草案公开、意见征求等形式内容就了事，问题的关键在于各方的利益诉求能否在立法的过程中得到充分地表达与充分地博弈，立法者能否在立法的过程中全面正确地认识各方利益和需求以进行选择与平衡。要解决这些问题，就必须坚持实事求是，对立法工作进行更加细致化的考量。例如参加听证会的代表能否真正代表各方面的意见，是否真正具有代表性；再如相关条例草案征求意见之后是否对各方面的意见进行了认真地分析评估，是否对正确的合理的意见进行了合理地吸收，等等。这些都需要我们通过对具体程序制度进行进一步地完善，从而在立法的各个阶段充分实现民主，把《立法法》中规定的立法民主原则落到实处，为良法的颁布施行提供更加坚实的保障，避免既造成国家立法资源浪费，又使老百姓丧失对法治的信心的“恶法”的出现。
立法的过程是对社会各种不同利益的选择与整合。如果法律法规的制定过程能使社会公众广泛有效地参与进来，那么利益的走向也就能逐渐呈现出“利益均沾”的格局；而如果法律的制定过程全部都由部门关起门来自己掌握，那么制定出法律则必定是会首先满足甚至只满足于部门的利益需要。民主政府存在的价值在于服务大众，因此，只有将立法资源向社会开放，鼓励社会参与，使各方利益充分表达博弈，充分考察立法背后的利益之源，才能逐步消解不当扩张的部门利益，更好地在立法过程中对利益进行选择与协调，使得社会的多元化利益在合理地相互妥协中呈现共赢共发展的最佳格局。
在我国社会主义的制度下，社会公共利益与公民利益在本质上与总体上具有一致性，但这并不意味着公共利益就绝对地凌驾于个人利益之上，个人利益就应当绝对地服从于社会公共利益。任意地把社会公共利益进行扩大化解释而侵害公民基本权利的做法，是与现代法治理念相违背的。对于社会公共利益的强调只能是为了对个人利益的适度限制，而不是绝对地否定个人权利。立法者不应滥用“社会公共利益”观点对公民权利作出任意或不合理的限制。立法既要保障作为统治阶级的多数人的利益，又要兼顾到少数人群的利益，同时关注社会的弱势群体，注重对人权的全面保障，从而使各方利益在合理协调的基础上得到健康发展。