试析高校绩效审计的问题与对策研究

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论文摘要：本文分析了高校管理的现状，阐述了开展绩效审计的必要性，并针对高校绩效审计面临的问题，提出了相应的对策，以推进高校审计工作的发展。

论文关键词：高校；绩效审计；审计标准

一、绩效审计是现代审计发展的趋势

1.绩效审计的含义

在西方，绩效审计的理念由来已久，它发端于20世纪40年代中期，发展于20世纪70-80年代，到20世纪90年代基本实现了由传统财务审计向绩效审计为中心的转变，与现代审计的产生和形成过程同步。早在1977年最高审计机关国际审计组织就指出：“除了重要性和意义都不容置疑的财务审计之外，还有另一种类型的审计，即对政府工作的绩效、效果、经济性和效率进行的审计”。此后，在《绩效审计指南（草案）》中将绩效审计定义为对被审计单位履行职责过程中所使用资源的经济性（Economy）、效率性（Efficiengy）和效果性（Effectiveness）进行的审计。即所谓的3E审计，其中经济性是指在保证适当质量的前提下对资源消耗的最小化，效率性是指产出和资源消耗之间的关系，效果性是指目标完成的程度以及实际效果和预期的关系。

2.我国审计机关对绩效审计的要求 3.高校绩效审计的内容

高校与企业以及行政单位的模式有所不同，它是运用财政投入和自身筹集的经费来完成教学、科研任务，达到为社会培养大批合格人才的目的。高校绩效审计是在财务收支真实性、合法性审计的基础上，对学校教育事业经费、固定资产投资项目、科研经费等进行绩效审计，评价其资金投入的经济性、管理的效率性、产出的效果性。在评价绩效的基础上，充分挖掘学校潜力，以达到产出大于投入的目的，是高校提高办学水平，实现可持续发展的有力保证。但囿于各方面的条件，目前高校的绩效审计大多体现和反映在财务审计及其他各项审计业务中，缺乏系统性和完整性。

二、高校开展绩效审计的必要性

随着我国经济体制和教育体制改革的深化，高校已经逐步发展成为一个自主办学的独立法人单位，办学规模不断扩大，管理层次不断增加，经费来源不断拓宽，经济活动也日益复杂。 一方面，据资料统计，我国高等教育的规模扩张即将出现拐点，从2009年开始，高等教育的适龄人口将逐步下降，一些高校可能面临生源不足的问题。另一方面，这几年大学生就业情况又很不乐观，导致一部分学生放弃高考机会。在这种形势下，如果国家高等教育政策发生改变，不再进行扩招，将很可能给中国的高等教育带来一场深刻的危机。

因此，从当前教育事业发展态势来看，积极开展绩效审计是十分必要和刻不容缓的。绩效审计是提高资金使用效益的有效手段，高校在进行工程建设前应进行充分的论证和评估，合理计算工程的使用率；通过事中监督，可以避免不必要的浪费；通过事后进行对比、分析，评价预算执行结果，提出改进意见，将绩效审计贯穿于管理的全过程。

三、高校开展绩效审计面临的问题

高校绩效审计较之行政事业单位和企业集团有一定的特殊性，学生这个客体从绩效评估上来说具有模糊性，高校产生的效益具有长远性、宏观性和间接性，这都给绩效审计的开展造成了困难。

具体来说，高校开展绩效审计面临的问题主要有以下几方面。

1.内审机构缺乏独立性和领导不够重视

高校内审机构和内审人员的独立性受到限制，审计职能弱化。一是有些高校在内审机构设置上，或与纪委、监察部门合并，或成为财务部门的二级科室；二是审计机构分管校领导多为纪委书记，其次为副校长，校长直接领导的只占极少数；三是内审人员无法触及学校管理的深层领域，信息不对称，增加了审计的难度和风险。 "

在高校进行体制改革后，一些管理者在进行投资决策时，总希望将学校在其任期内“做大”，想通过争取到更多的财政投入或向银行大量举债的办法来扩展学校规模，至于投资的未来效益或投资产出如何，是否有足额的资金回报，能否还得起银行债务，是否是低水平重复建设，则不在他们关心的范围内。管理层对绩效审计不够重视，对审计职能的认识尚停留在查错纠弊、堵塞漏洞的事后监督、评价职能上，而忽略了审计在“强化管理、提高效益、规避风险”上的服务职能，对一些重大经济事项的决策情况内审机构都未被授予知情权，更谈不上参与到高层决策控制系统中，因而使得审计领域、范围受限，绩效审计的发展受到影响。可以说，高校的内部审计工作还停留在领导有多重视，审计就能走多远的层面上，如果不能让内审机构真正做到“有位”，就谈不上“有为”和“有威”了。

2.绩效审计理念尚未形成

在我国审计界，绩效审计理念尚未形成，对绩效审计的认知还比较肤浅，相当一部分审计人员只是对这个名词有个粗浅的印象，至于它的理论是什么，具体如何操作，知之甚少，还找不到工作的切入点，因而影响了绩效审计的开展。

3.缺乏审计标准

1999 年以来，财政部等有关部门陆续颁发了《国有资本金效绩评价规则》、《企业效绩评价标准》、《企业效绩评价操作细则》等一系列制度，为企业效绩审计工作的深入开展、增强评价结果的客观公正性提供了有利条件。但是，对于高校的绩效审计，教育系统还没有出台一个明确的规范，既没有指标评价体系，也没有准则性质的可操作性指导文件，它运用的技术方法又相当灵活，使得证据的收集和评价多种多样，加大了审计风险，也成为制约绩效审计稳步推进的瓶颈。

4.审计证据获取难

证据缺乏给绩效审计带来较大的困难。在审计人员难于收集到足够的审计证据，或是在被审计单位管理人员拒绝提供证据的情况下，审计人员必须采取其他方式获取间接证据或者自己建立有效证据，从而给绩效审计增加了难度。

5.绩效审计评估难

绩效评估是对被审计对象现实活动所作出的一种实事求是的评论与估价。在绩效审计中，绩效评估常常是最有争议的方面。绩效评估，必须对照统一的标准，按照一定的审计程序，将实际情况和预期目标进行比较，进行定性和定量的分析，从而作出客观、公正、准确的评价，只有这样，被审计单位才会心服口服。而高校绩效审计由于缺乏统一的评价标准，增大了评估的难度。

6.审计人员的素质尚不能适应要求

高校现有审计人员大多过去从事财务工作，知识结构较单一，知识更新缓慢，审计理论知识、管理知识较薄弱；虽能熟练地运用传统审计技术，但对现代审计技术与方法较陌生；现场作业经验丰富，而综合分析问题的能力不强，部分审计人员的政策理解水平较低。面对审计对象的复杂化和内容的拓展，潜在的审计风险较大。

四、高校开展绩效审计的对策

1.优化审计环境，从组织上、制度上保证审计的独立性

高校应赋予内审机构应有的地位，确保其依法独立行使审计监督权，同时保证内审人员在审计中应当享有的权利。审计工作应具有独立性和权威性，工作不受其他部门的干扰，只有这样才能保证审计的客观性、公正性，督促审计结果的落实，也有利于提高审计人员工作的积极性。

高校管理层应积极支持审计参与学校的重要管理活动，让内审机构代表参加学校财经管理领导小组、物资采购领导小组、资产管理领导小组、基建工程领导小组等重要经济管理组织工作，参与重要经济决策会议和重大项目研究，这不仅使审计监督具有前瞻性，保证决策的科学性，而且能让内审机构及时把握信息、了解学校的管理动态，为事中和事后审计打下良好的基础。

2.加强审计宣传, 树立绩效审计理念

到目前为止，绩效审计走进中国20余年，但还没有形成一套完整的绩效审计理论体系，高校有理论研究的优势，应在总结本国经验的基础上，积极借鉴国际上现有的研究成果，关注国际上绩效审计的新动态，建立具有中国特色的绩效审计理论。

高校内审机构要加大宣传力度，使管理层认识到绩效审计对促进高校持续发展的重要意义，同时内审人员要克服畏难情绪，积极学习理论知识，努力推动审计工作的开展，从而使绩效审计在理论上加以推广，在实践中不断完善。

3.建立、健全具有可操作性的绩效审计指标评价体系

2007年，中国内部审计协会发布了《内部审计具体准则》第25号-27号，这是内审机构和人员如何审查与评价组织经营活动的经济性、效果性、效率性的指导性文件。

当前高校教育系统的当务之急就是要结合本阶段的审计工作水平，建立健全适合于高校的科学可行的绩效审计指标评价体系，这一体系应包括考核学校财务收支管理的基本指标、教学绩效指标、科研绩效指标、反映学校经济实力的指标、衡量投入经济性的指标、物力资源使用效率的指标、衡量产出效果的总量指标等。在建立指标体系时，应考虑高校绩效评价的特殊性，将经济效益评价和社会效益评价相结合，将定性评价与定量评价相结合。在进行定性评价和定量评价时，一方面将可以量化的影响绩效的因素，进行实际与计划，横向与纵向的比较、分析；另一方面对无法量化的影响绩效的因素，建立“优先实践”原则作为衡量标准，从而减少审计的盲目性，提高审计质量。

4.灵活运用各种绩效审计方法

根据发达国家的经验，目前适用于绩效审计的技术方法除了传统财务审计方法外，还包括综合指数法、生产函数法、因素分析法、权重分析法、量本利分析法、数量分析法、比较分析法等。高校应根据自己的具体情况选择合适的技术方法，并将其与传统的财务审计方法结合起来灵活运用。同时，还要善于创新，积极探索计算机网络环境下的新技术、新方法，以适应绩效审计的需要。

5.培养和建设一支高素质的内部审计队伍, 实现内部审计职业化, 是开展绩效审计的基础保证

加强审计队伍建设，促进绩效审计深入开展，高校必须不断调整、优化审计队伍的人员结构和知识结构，充分调动审计人员的积极性，提高理论素养和业务水平。一是要加强对审计理论和审计案例的学习，熟悉绩效审计的具体操作；二是要利用现有资源进行培训，填补内审人员在教学绩效管理方面的知识；三是要注重相关管理知识、宏观管理能力的培训，使审计人员真正做到“围绕经济搞审计，跳出审计谈经济”，强化大局意识、风险意识；四是实行严格的审计质量责任制、审计工作稽查制和内部审计制，以进一步明确审计责任，规范审计行为，防止绩效审计流于形式。

高校作为面向社会、自主办学的法人组织越来越多地受到了来自国家的“经济杠杆”的管理，抓管理、讲效益，建立与完善自我约束机制已成为高校办学的方向。绩效审计作为一种理念，一种趋势，正是适应这一形势产生的，它需要在实践中不断发展和完善。高校应从实际出发，积极研究和探索绩效审计的有效途径，从而推动学校的全面、协调、可持续发展。