事业单位“三公”经费管理初探

摘要：“三公”经费公开对事业单位财务管理工作提出了更高的要求，本文结合事业单位“三公”经费支出和管理的特点，对现行制度执行中出现的问题和不足进行了分析，对如何构建更加规范的事业单位“三公”经费公开制度及其对事业单位预算管理体制的影响等方面进行初探，以期提高管理效益。

关键词：“三公”经费 管理 初探

“三公”经费是指政府工作人员公务用车、公务接待、因公出国（境）的经费支出，简称“三公”。从2011年开始，按照国务院关于“三公”经费公开的要求，从中央到地方各级事业单位按照国家规定陆续公开“三公”经费年度预决算数据。从近两年对外公布的“三公”经费支出情况来看，相对国家行政机关，事业单位因其职能性质及其财务管理制度会计核算方法的差异，“三公”经费支出的范围和内容都有着诸多不同之处，有着事业单位独有的特点。同时，“三公”经费公开，对事业单位预算管理等方面的工作提出新的要求。现就事业单位在“三公”经费公开制度实行以来面临的问题、解决问题的途径、“三公”经费公开对事业单位预算管理财务管理的影响谈一谈自己的体会和思考。

一、三公经费公开所面临的问题

1.三公经费公开的经费来源范围有局限。目前“三公”经费公开制只要求公开财政经费支出情况，非财政经费三公经费支出情况没有公开，大大降低了“三公”经费公开和控制的意义。事业事业单位经费来源渠道多元，财政拨款仅是其中一部分，其余事业性收入、经营性收入、预算外收入等非财政拨款中，往往隐含着更大的“三公”经费支出空间。从财务支出和管理的角度来看，事业单位财政经费与非财政经费是一个会计主体发生的支出，“三公”经费公开也应将非财政拨款开支一并纳入统计范围，不给“三公”经费在支出渠道上提供人为操控和调节的空间，成为一种数字游戏，在财政经费与非财政经费中随意地调节。

2.三公经费公开的内容及解释没有具体的规定。一些事业单位“三公”经费支出内容过于简单模糊，难以让社会公众了解和解读。同属事业单位中行业特点工作性质的不同决定各自“三公”经费支出结构存在巨大的差异，这就需要细化“三公”经费的内容，应明确每一笔花销的数额，解释每一笔花销的用途；应区分单位管理类“三公”支出和业务类“三公”支出的不同分类列支；不但要看支出数额，还要看支出绩效，以利于公众判断支出的合理性。应出台“三公”经费公开具体的规定，细化“三公”经费公开的格式、范围、内容、程度，如对于出国费披露单位年度出国具体团组数、人员数，有具体项目预算占多少，有批文有邀请函的正规出国活动占多少，其他单位自主安排的占多少，便于社会公众解读该事业单位一年出国费用的正当合理性。对于公务用车费披露单位车辆定编数量、车辆保有数量及型号，便于公众了解车辆单位的车辆是否超编超配置，提供车辆年度行驶里程、总里程和车辆综合使用年限，便于公众考核车辆费用支出标准，并对维修费、燃油费、车辆保险费及其它费用进行分项考核，分析车辆更新的合理性，不合理的原因究竟在哪一块费用上。

3.三公经费预决算数据统计口缺乏统一的标准。现行部门预决算基本支出部分编制口径基本一致，预算决算数据具有可比性，但项目支出预算部分无具体支出科目明细，项目预算明细反映在项目文本中且预算科目与决算报表支出科目不一致，给项目支出预决算统计对比分析带来很大的困难。事业单位会计科目及会计核算体系既具有行政单位预算制的特点，也具有企业成本核算制的特点，“三公”经费是根据部门决算中相关经济科目数据统计出来的，部门决算又是以财务数据为基础填报的。“三公”经费的概念不明确，口径和标准不规范，数据统计方法不统一造成统计结果的差异化。应建立起统一规范的对应关系，实现“三公”经费、部门决算和财务数据三者之间的对接，规定“三公”经费中公务用车购置及运行维护费、因公出国（境）费、公务接待费与具体的预决算支出科目、具体的会计核算科目的对应关系，确保“三公”经费有据可依，有据可查。

4.三公经费预决算数据缺乏审计机制。目前国有企业的年度报表需经社会中介机构审计，上市公司报表要公告接受股东和社会公众的监督，但对国有事业单位的预决处报表没有审计要求，一般经系统内逐级汇总后上报，无报表审计的要求。年度报表数据真实性无法得到可靠验证，“三公”经费统计口径是否合适，数据真实与否难以认定。随着国家财政监管机制的进一步完善，近两年部分地区财政经费监管部门对管辖内国有单位开展了一些预决处报表审计工作，但由于管辖单位多，人手有限，一般只能做到抽查，难以进行全方位普查。建立事业单位年度财务报表审计制度，对事业单位年度预决处报表和“三公”经费支出报表进行例行审计，对提高“三公”经费和预决算报表数据质量很有帮助。

二、改进措施

1.三公经费总量控制的预算管理办法需要改进。从事业单位“三公”经费实际支出情况看，除公务接待费部分这一项非刚性支出可以采取总量控制，逐级分解的方式加以控制外，公车费用和出国费用不考虑实际需求，采取定额指标，不得突破上年指标的方式不可取。众所周知，我国财政预决算是由基本支出和项目支出构成，基本支出一般安排人头费、运行费等常规性支出，财政经费及非财政经费均可以安排支出，但项目支出是依据项目管理部门批准后的项目任务书和预算实施，全额由国家财政资金安排，其中用于出国的费用、车辆购置运行的费用支出具有一定的刚性，如受制于“三公”经费总量控制目标的限制，往往造成项目难以完成或者难以按期完成，一些正常的业务活动不得不压缩或被后延，影响到业务活动的正常开展，项目执行结果与批复项目预算不符，项目经费结余也给项目验收造成影响。科学的控制方法应是对于基本支出中的“三公”经费规模依据基本支出预算总额人员编制数核定“三公”经费的规模和比例，对于项目支出中的“三公”经费严格按照项目批复预算执行。

2.“三公”费用支出预算的监督考核机制应该跟上。制度是否有效，关健在于落实。多年来，社会公众对控制“三公”经费的呼声不断，但效果甚微，究其原因主要是没有建立完整的监督考核机制。政府没有建立统一的“三公”经费支出监督考核标准，各单位的预算执行结果是否超预算、是否缺乏监督与奖惩手段，导致“三公”经费支出和公开方面弄虚作假的现象屡有发生。2012年国家公布了《机关事务管理条例》，对行政机关“三公”经费的规模和比例及定期公开做出了明确的规定，事业单位“三公”经费的管理、控制和公开统一的规范应参照国家机关的管理规定及时跟上不能缺失。建立问责制，明确责任人，对不依据法定要求和规定范围、规定途径、规定范围公布“三公”经费，在“三公”经费公开中弄虚作假的行为，严肃追究部门和责任人的责任。此外，发挥好社会监督的作用，对于“三公”经费公开的公众信息反馈体系和公众信息评价体系的建设也应作为“三公”经费监督考核机制的重要组成部分。

3.三公经费公开应致力于事业单位预算管理体制的整体改革。我国事业单位“三公”经费问题的体制性原因主要有两个：一是财政预算制度，二是职务消费制度。预算与决算两张皮，预算执行上的严肃性不够，财务报销制度的制度性缺陷，以及根深蒂固的职务消费观念等都是导致“三公”问题突出和严重的体制性根源。要从“三公”经费问题的体制性原因中去寻找制度治理之策，尽快实现我国财政预算的全公开，且都公开到“项”级科目，那“三公”经费的单独公开就不必要了，“三公”经费公开制度只能作为防范腐败风险的过渡性举措。我国的预算制度一直带有软约束的特征，只要领导愿意批准，没有预算也可以照样支出。要从制度上真正实现预算的严肃性，没有预算就不能支出，对违反预算的行为坚决查处决不姑息。制定合理的公务报销制度，我国的公务报销制度存有一些不合理规定和标准，衍生出一些中国特色的怪现象，例如下级单位附属单位为上级单位负担报销费用转移隐藏“三公”支出，在这种情况下，就很难搞清楚一个单位的“三公”经费到底有多少。推行职务消费制度改革，我国公车配备数量如此之大，经费支出如此之巨，很大程度上是由于我们一直实行的是落后的职务消费制度，要改革在公车使用上实行的实物配给制，进一步推进规范市场化、货币化公务用车改革之路。

三、总结

从事业单位角度来讲，“三公”经费公开只是一种手段，目的是为了强化其执行经费预算的严肃性，提高预算管理的水平，完善财政资金支出的控制措施，减少不必要的公务支出。“三公”经费公开，将经费支出置于全社会的监督之下，提高了财务信息的透明度，成为事业单位预防和治理腐败的重要举措。总之，“三公”经费公开，必将推动事业单位预算体制和事业单位财务管理改革进一步深化。