关于京津冀城际铁路运营管理模式的选择的研究

1 概述

交通一体化是京津冀协同发展的骨骼系统，是实现率先突破的重要领域。城际铁路是交通一体化的重要内容，加快建设与京津冀城镇发展主轴和产业布局相适应的快速、便捷、安全、高效、绿色的城际铁路网络，对促进区域交通一体化和京津冀协同发展意义重大。

为促进京津冀地区城际铁路客运系统健康有序发展，建立良好的投融资环境和运营机制，按照国家铁路投融资改革要求，落实区域交通一体化率先突破的战略，京津冀三省市政府及中国铁路总公司按照 3 : 3 : 3 : 1 的比例共同出资组建京津冀城际铁路投资有限公司，组织开展京津冀城际铁路网的战略谋划和投融资运作。投资公司作为发起人，以具体线路为对象吸引社会投资人成立项目公司;项目公司具体负责项目的投资、建设、资源综合开发等业务的经营管理。

2015 年 7 月，国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、中国银行业监督管理委员会、国家铁路局联合发布的《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》指出，全面开放铁路投资与运营市场，切实保障社会资本合法权益，支持企业自主选择合适的运输管理方式，有条件的可以实行管内自主运输调度，实现路网资源共享。2015 年 9 月，《中国铁路总公司关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》提出，在坚持铁路运输统一调度指挥的前提下，项目公司依法决策运输管理方式，项目运输可以委托铁路运输企业进行运输管理，以发挥其专业管理优势，提高运输效率;也可以由项目公司自管自营。

目前京津冀城际铁路网建设项目正快速推进，京唐铁路 (北京唐山)、京滨铁路 (京唐铁路宝坻南滨海) 等项目即将全面开工建设，对城际铁路的运营管理模式进行分析研究，选择适合京津冀城际铁路的运营管理模式已迫在眉睫。

2 京津冀城际铁路运营管理模式的选择分析

2.1京津冀城际铁路运营特点

(1)路网规模较大。根据规划，京津冀城际铁路网包含京唐铁路、京滨铁路、京石城际铁路 (北京石家庄)、廊涿城际铁路 (廊坊涿州) 等 20 余条线路，2020 年总规模约为 1 404 km，2030 年约为3 233 km，远景将达到 3 857 km，路网规模较大。

(2)线网覆盖广。京津冀城际铁路网以北京、天津、石家庄三大城市为核心，以四纵四横一环为骨架，形成鲲鹏展翅、两翼齐飞的线网形态，基本覆盖京津冀区域中心城市、重要城镇和主要产业集聚区，城镇覆盖率 70% 以上，覆盖面较广，跨度大，通达性较好。

(3)与国家铁路网衔接紧密。与既有国铁在北京枢纽、天津枢纽、石家庄枢纽、唐山枢纽等多个地区紧密衔接，并共享、共用车站、线路等铁路设施。

(4)部分线路路网功能明显。京津冀城际铁路网各条线路主要以承担城际客流为主，京唐铁路、津承城际铁路 (天津承德)、环渤海城际铁路等部分线路还承担一定的路网客流，具有一定的路网功能。

(5)运输组织灵活。京津冀城际铁路线网覆盖广，与国铁网连接紧密，运输组织灵活，可以组织开行一站直达、大站停列车满足大站间旅客的快速出行需求，开行站站停列车满足沿线各个站点旅客的出行需求，开行跨线列车减少旅客换乘，开行小交路列车满足高密度区段旅客的出行要求。

(6)服务频率高。京津冀城际铁路网建成后，将形成以北京、天津、石家庄为主要枢纽，覆盖区域内主要城镇的交通运输网络，列车最小行车间隔3 min，服务频率较高，可以满足高密度、公交化的城际客流需求。

(7)线路标准高。京津冀城际铁路线路标准较高，运行时间可满足核心城市间 0.5～1 h 交通圈、主要中心城市之间 1～2 h 交通圈、中心城区与周边城镇 0.5～1 h 通勤圈的通达目标要求，快速、便捷、公交化的运输优势明显。

2.2京津冀城际铁路运营管理模式选择原则

(1)符合铁路运输企业的生产经营特点，提高固定设施和移动设备等运输资源的运用效率，实现路网运输效率最大化。

(2)符合京津冀城际铁路的运营特点，因地制宜，实现运输效益的最大化。

(3)符合国家有关政策、行业有关规章制度及管理要求，有效确保运营安全。

(4)既有可操作性，实施难度小;又有前瞻性，为发展留有余地。

(5)利于增收节支、控制成本，提高资金配

置效率。

(6)有利于提高管理效率，政令畅通。

2.3京津冀城际铁路运营管理模式的选择

根据我国合资铁路的实践，以及国情、路情，京津冀城际铁路作为合资铁路的一种，可以采用的运营管理模式主要有自管自营模式和委托运输管理模式 2 种。自管自营模式是指由投资主体成立的项目公司设置车务、机务、工务、电务、车辆等完整的运输专业部门、设备设施，独立承担城际铁路的运输生产经营任务，全面负责管辖范围内一切铁路运输经营业务，资产所有权与经营权一体化。自管自营模式的实现途径是成立集投融资、建设、运营、还贷于一体的企业管理模式[4] 。目前，部分以货运为主的合资铁路拥有自己产、运、销一条龙经营的实力，采用自管自营模式。委托运输管理模式是指由投资主体成立的项目公司将城际铁路的客运组织、调度指挥、设施设备维护维修等的业务全部或部分委托给具备资质的铁路运输企业管理的模式。在委托运输管理模式下，项目公司与铁路运输企业通过签订委托协议明确双方的责任、权利和义务，生产任务指标、盈亏计划等经营业务由项目公司负责，受托企业不承担经营职责。在合资铁路发展模式下，我国已建成、在建的城际铁路主要采用委托运输管理模式。

目前国内的城际铁路运输业务基本都是委托相关铁路局。珠三角城际铁路在近期采用委托广州铁路 (集团) 公司运输管理，待城际铁路网逐步形成后考虑过渡到部分委托或自管自营的管理模式;中原城市群城际铁路在初期建设阶段利用既有国铁线路和车站较多，并未考虑自管自营模式，后来虽研究过自管自营方案，但由于短期难以形成完善的管理体系等多种原因，已开通运营的城际铁路仍采用委托运输管理模式;湖北城际铁路公司因受困于运营亏损和运营管理人才的缺乏，目前采用委托运输管理模式。

为此，从企业核心能力和比较优势、人才培养和技术积累、设施设备投入、运营安全、路网形态、铁路运输资源和效益等方面对京津冀城际铁路运营管理模式选择进行分析。

(1)企业核心能力和比较优势。作为一个庞大的交通服务体系，京津冀城际铁路网的运营管理是一项综合性的系统工程，涉及数十个专业学科，运营管理的部门和人员众多，除传统的行政、人事、财务、运营、客运服务等部门外，还需要车务、机务、工务、电务、车辆等专业基础设施设备的维修和管理部门;京津冀城际铁路涉及的多个车场、股道、站房、售检票等铁路设施目前均由国铁统一管理，在线路接入、技术标准、运输组织、时刻协调等方面，国铁具有先天优势，形成了一定的技术和资源壁垒。如果采用自管自营模式，运营初期城际公司从管理到基层作业人员均需引进成熟人才，在技术水平、运营管理、运营维护、应急救援等多个方面均不具备自管自营的核心能力和比较优势。

(2)人才培养和技术积累。采用自管自营模式虽然有利于强化城际铁路运营、维修、管理人才的培养和技术积累，但在京唐铁路、京滨铁路等部分线路即将全面开工建设的情况下，短时间内组建多专业的运营保障和管理团队的难度较大，而且企业管理规章制度的建立难以一蹴而就。委托运输管理模式可以直接利用国铁的成熟人才，发挥国铁在行车组织、调度指挥、设备维护等方面丰富的管理经验，节约部分前期投资和人员培训工作，解决公司运营管理人才储备不足的问题，从而实现城际铁路公司的专业化管理。

(3)设施设备等投入。自管自营模式下，城际铁路系统的基础设施设备一次性投入巨大，运营管理部门多，管理跨度较大，管理成本高。而委托运输管理模式可以直接利用国铁的设施、设备、技术和人才，无需投资建设动车组检修基地、购置大型机械设备，也不用设置独立的运营管理部门，可以节约基建、设备支出和管理成本，缓解公司成立初期在人员、资金等方面的困难，减轻公司的资金压力。另外，节约的资金如果用于其他经营或投资渠道，还可以提高资金配置效率。

(4)运营安全。铁路运输安全不仅影响着企业自身的生产效率和经济效益，也对社会和经济造成重大影响。采用自管自营模式，城际铁路运营管理的安全责任主要由公司承担，安全风险相对集中，而且发展初期公司的管理经验缺乏，不利于城际铁路的安全管理。相比之下，国铁各部门、各生产环节在长期的运营生产中形成了很强的协同配合能力、执行力，以及非正常情况下的应急处置能力，安全管理经验相对丰富;委托运输管理模式通过采购国铁成熟、稳定的运输服务，可以在一定程度上降低城际铁路运营过程中的安全风险，有利于线网的运输组织和安全管理。

(5)路网形态。京津冀城际铁路线网整体规模较大，覆盖范围广，但发展初期线网规模较小，京唐铁路、京滨铁路等部分线路有一定的路网功能，与国铁路网衔接紧密、关联度高，公司参与运营管理的难度较大。城际铁路自管自营的主要出发点是为了实现公交化运营，更好地服务旅客出行，但既有国铁路网联网、联动性特点突出，调度权高度集中，自管自营模式下的城际铁路如果要提供旅客需要的点到点站到站的运输服务和运输产品，需要越过京津冀城际铁路网的边界，依靠国铁协作才能完成。因此，城际铁路公司发展初期在路网结构、运输组织上具有明显的劣势，无法实现真正的自管自营。而委托运输则可以最大限度地发挥路网功效，减少公司参与铁路运营管理的难度，满足旅客多样化的运输需求。

(6)铁路运输资源和效益。铁路路网的完整性和运输生产的联动性特点决定了自管自营模式下城际铁路资源得不到国铁路网的最有效利用和优化，尤其是京津冀城际铁路发展初期，覆盖范围较小，线网规模尚未形成，无法充分发挥铁路产业规模经济和范围经济的优势[9] 。委托运输能较好地理顺城际铁路与国铁的分流、过轨、车辆运用、分界口交接等关系，一方面可以充分利用城际铁路网和国铁路网的资源，提高固定设施和移动设备效率，实现路网运输资源运用效率最大化;另一方面可以充分利用城际铁路和国铁路网的运营特点，最大限度地发挥路网整体运输优势，取得更大的整体效益，实现城际铁路公司和国铁双赢的局面。综上所述，京津冀城际铁路线网整体规模较大，覆盖范围广，但发展初期线网规模较小，而且部分线路具有城际铁路和路网双重功能，运营管理人才、技术和经验缺乏，加之国铁路网的完整性和运输生产的联动性等特点突出，运输组织在很大程度上需要依靠国铁支持。因此，在目前的国情、路情和京津冀城际铁路特点的约束下，委托运输管理模式是京津冀城际铁路发展初期最适宜的管理模式选择，京津冀城际铁路发展初期应按照市场机制委托相关铁路局进行运输管理。随着京津冀城际铁路逐步完善成网、公司逐步发展成熟，自管自营模式更有利于加强企业内部管理、控制成本支出、完善各项规章制度、提高管理效率、激发企业的经营积极性等。因此，从长远、可持续发展角度考虑，在规划建设方面应为运营管理模式转型预留条件，根据京津冀城际铁路网的发展和建设情况，适时研究采用自管自营方案。

3 结束语

为促进京津冀城际铁路网的稳定、长远、可持续发展，京津冀城际铁路发展初期可以采用委托运输管理模式，即按照市场机制委托相关铁路局进行运输管理，但在规划建设方面应考虑为将来运营管理模式转型预留发展条件;远期可以根据京津冀城际铁路网的发展和建设情况，适时研究采用自管自营模式。