我国老年人权益保障法的调整对象及范围

[论文摘要]随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，政治、经济和社会生活领域都发生了很多重大变化，不断出现许多新情况、新问题，导致这些法律法规在保障老年人口特殊权益方面日渐显露其局限性。

　　[论文关键词]老年人权益保障法 调整对象 调整范围 老年人权益保护 
　　法律的调整对象是指法律规范所溯及的目标，也就是法律规范的效力范围。任何一门法律都有自己的调整对象，它是各类法律赖以存在的客观基础。《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称《老年人权益保障法》）颁布于1996年8月，是依据宪法而制定的，是《宪法》的延伸，同时它又是特别法中维护老年人合法权益的专门法律。目前，第十一届全国人大常务委员会正在组织《老年人权益保障法》修订工作。对《老年人权益保障法》的调整对象及其保护范围进行分析和探讨，对于我们深刻认识与实施《老年人权益保障法》具有现实意义。 
　一、《老年人权益保障法》总则部分的规定是认识该法调整对象的起点

 　　我国《老年人权益保障法》第1条规定：“为保障老年人合法权益，发展老年事业，弘扬中华民族敬老、养老的美德，根据宪法，制定本法。”该法第2条规定：“本法所称老年人是指60周岁以上的公民。”该法第3条规定：“国家和社会应当采取措施，健全对老年人的社会保障制度，逐步改善保障老年人生活、健康以及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。”该法第4条规定：“国家保护老年人依法享有的权益。老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会发展成果的权利。禁止歧视、侮辱、虐待或者遗弃老年人。” 
　　《老年人权益保障法》的上述规定基本界定了该法调整对象社会关系的法律性质，突出和强调了该法所具备和要求的“社会法”性质和特征，该法规定的调整对象直接、具体、明确，即保护的对象是我国60周岁以上的公民的合法权益；该法保护的范围可以概括为老年人的生活保障权、健康保障权、参与社会发展权、精神慰藉权。我国《老年人权益保障法》的规定充分反映了该法的中国特色，对我国现行社会法体系的建立和实施做出了突出的贡献。 

　　二、《老年人权益保障法》的规定是认识该法调整对象及范围的深化 

　　新中国成立后，国家制定了大量的有关保护老年人合法权益的法律法规，还有党中央和国务院为离退休人员制定的享有各种待遇的政策文件，为老年法律体系的形成打下了基础。从1951年2月6日国务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例草案》以来，经历了创立、破坏、恢复、改革四个阶段，标志性、里程碑性的法律文件有三个：1991年《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，1995年《关于深化企业职工养老保险制度的决定》，1997年《关于深化企业职工养老保险制度的决定》。而由全国人大颁布的专门保护老年人合法权益的法律只有一部，即1996年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过的《中华人民共和国老年人权益保障法》，这是我国历史上第一部专门保护老年人特殊权益的法律，该法的制定符合中国当时的实际，不仅体现了中国的国情又保持了中国的传统。 
　　在我国社会主义法律体系中，《老年人权益保障法》是社会法的基本法之一，在整个社会法体系中居于核心的地位。它对老年人权益保障法的调整对象、任务、基本原则、基本制度等基本问题都做了规定。因此，认识《老年人权益保障法》的调整对象离不开《老年人权益保障法》的规定，并应以之作为揭示该法调整对象的出发点。以《老年人权益保障法》的规定作为认识该法调整对象的出发点，就是要通过对《老年人权益保障法》所规定的全部内容（包括总则部分的规定）进行全面、系统的分析，综合归纳、概括出该法自身规定的调整对象，以此作为进一步认识该法调整对象的基础。即不能单纯、孤立地只看总则部分的规定，而应在掌握总则基本精神部分的同时，把它与《老年人权益保障法》的各项具体内容和制度相结合，深刻认识《老年人权益保障法》的调整对象，以促进该法的实施和不断完善。 
　　概言之，《老年人权益保障法》的调整对象主要有：第一，老年人与配偶、子女之间的扶养、赡养法律关系，包括精神上的扶养与赡养。第二，老年人与企业、事业单位或其他社会组织之间因养老、医疗等社会保障活动发生的法律关系，主要包括养老保险、医疗保险等法律关系。第三，老年人在参与社会发展过程中发生的法律关系，包括在传授文化和科技知识、提供咨询服务、依法参与科技开发和应用、依法从事经营和生产活动、兴办社会公益事业、参与维护社会治安、协助调解民间纠纷等社会活动过程中发生的法律关系，如签订合同、获得合法收入方面发生的法律关系。 

　　三、正确认识《老年人权益保障法》调整对象及范围的意义 
　　从历史的视角来看，《老年人权益保障法》是我国有史以来第一部全面保护老年人合法权益的法律；从法律的视角来看，它是一部保障老年人权益的基本法；从人权的视角来看，它是一部保障老年人人权的法律，是我国人权保护法律的重要组成部分。在我国社会人口老龄化日趋严重的背景下，全面认识老年人权益保障法的地位和作用，对于进一步保障老年人合法权益，促进经济、社会全面协调发展具有十分重要的意义。 
　　（一）《老年人权益保障法》在我国法律体系中具有特别重要的地位和作用 
　　我国《立法法》明确规定我国的法律体系是由宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等构成。在这个法律体系中，宪法是国家的根本大法，是母法，是制定其他一切法律的根据。法律是由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定的，《老年人权益保障法》是全国人民代表大会常务委员会制定的法律，所以它是一部地位仅次于宪法的、保障老年人权益的基本法律。因此，老年人权益保障法的有关规定，除了与宪法相冲突而无效外，其他任何法律、法规都不得与老年人权益保障法相抵触。

如前述，在《老年人权益保障法》制定以前，我国保护老年人权益的规定分散在各法律、法规之中，对老年人权益保障缺乏一个系统、全面的规定。制定一部专门以老年人为对象的基本法，形成以宪法为依据、以老年人权益保障法为主体、以其他相关法律为补充的保障老老年人人权的法律体系，不仅可以更加全面有效地保护老年人合法权益，而且也有利于推动我国的民主法治建设提升到更高的水平。 
　　（二）从《老年人权益保障法》的调整对象看该法制定的必要性 
　　在我国社会主义法律体系中，有关保护老年人合法权益的法律除《老年人权益保障法》之外，还涉及到《民法》、《婚姻法》、《妇女权益保障法》、《刑法》、《诉讼法》等部门法的相关规定。在《老年人权益保障法》颁布之前，主要是在我国的宪法、民法、婚姻法、刑法、诉讼法以及各种地方性法规对老年人口特殊权益保护有所体现。包括老年人获得国家物质帮助权、财产所有权、获得扶养赡养权、婚姻自由权、生命财产安全权等。但这种散见式立法对保护老年人口特殊权益是极其不利的，而且这些法律法规都是在人口老龄化现象不够严重、物质条件不很充分的情况下先后颁布并实施的。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，政治、经济和社会生活领域都发生了很多重大变化，不断出现许多新情况、新问题，导致这些法律法规在保障老年人口特殊权益方面日渐显露其局限性。因而《老年人权益保障法》的颁布是必要的，可以与《民法通则》、《婚姻法》、《妇女权益保障法》、《刑法》等部门法相互协调、互补，充分有效地保障老年人合法权益。 
　　（三）《老年人权益保障法》是一部保障老年人人权的法律 
　　人口老龄化是21世纪人类发展的主要特征之一，也是当今世界各国面临的一个重大社会问题。联合国大会于1991年通过《联合国老年人原则》，确立了老年人的独立、参与、照顾、自我充实和尊严五项原则，并要求各国政府尽可能将这些原则纳入本国国家方案。联合国《2002年老龄问题国际行动计划》明确指出，“人类正在老龄化，全球社会已经较人类历史上的任何时期要老”，“这种全球的人口变化已经在各个方面对个人、社区、国家和国际生活产生深刻的影响，人类的每一个方面——社会、经济、政治、文化、心理和精神上——都将产生变化。”该计划要求各国“充分实现老年人的人权和基本自由。”要“确保障老年人充分享有经济、社会和文化权利以及公民和政治权利，并消除对老年人的一切形式的暴力和歧视。”[1] 
　　从国际社会来看，自1948年12月10日经联合国大会通过的、作为第一个人权问题国际文件的《世界人权宣言》开始，人权问题一直倍受国际社会关注，老年人人权亦是其中的热点。联合国《世界人权宣言》宣布：“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等。”该宣言第22条规定：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现。”联合国1966年《经济、社会和文化权利国际公约》也规定：“人人有权享受社会保障，包括社会保险。”并规定，人人享有“适当生活水准权”。 
　　《老年人权益保障法》是老年人人权的体现和保障，是老年人人权在我国社会生活中得以实现的基本形式，《老年人权益保障法》使老年人人权获得了国家强制力的保障，《老年人权益保障法》是老年人的生活保障权、健康保障权、财产所有权、人身权利、婚姻自由权、精神赡养权、参与社会发展权等各项权益的全面确认和保障，使之成为—部保障老年人人权的基本法。同时，老年人人权是对《老年人权益保障法》进行价值评价的重要标尺，保护老年人人权是《老年人权益保障法》所要实现的最主要的价值目标。 
　　（四）《老年人权益保障法》的调整范围应当进一步扩大 
　　如前述，我国《老年人权益保障法》的调整范围可以概括为老年人的生活保障权、健康保障权、参与社会发展权、精神慰藉权。但随着我国社会老龄化的日趋严重，家庭养老功能的弱化，社会化养老服务正在被社会各界所瞩目。根据全国老龄办发布最新人口数据，截至2011年末，全国60岁及以上老年人口已达1.85亿，且每年仍以3.2的速度递增。尤其是在进入老龄化社会之后，城乡家庭空巢老年人越来越多，据民政部公布的数据显示，目前我国城乡空巢家庭超过50%，部分大中城市达到70%；农村留守老人约4000万，占农村老年人口的37%。 
　　2011年9月制定《中国老龄事业发展“十二五”规划》，其主要任务之一是“老龄服务”，规划要求重点发展居家养老服务，建立健全县（市、区）、乡镇（街道）和社区（村）三级服务网络，城市街道和社区基本实现居家养老服务网络全覆盖；80%以上的乡镇和50%以上的农村社区建立包括老龄服务在内的社区综合服务设施和站点。同时，要求大力发展社区照料服务；统筹发展机构养老服务；优先发展护理康复服务。并要求切实加强养老服务行业监管，进一步完善养老机构行政管理的法律法规，建立养老机构准入、退出与监管制度，做好养老机构登记注册和日常检查、监督管理工作。我们也看到，目前第十一届全国人大常务委员会正在讨论修订的《老年人权益保障法修正案草案》中将“社会服务”作为第四章内容以16个条文的篇幅进行了规定。如该修正案第36条规定：“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。”因此，上述规划和设想都应当明确地规定在《老年人权益保障法》当中，使老年人权益保障法更加完善。 
　　（五）我国应当进一步健全老年人权益保障法律体系 
　　作为我国历史上第一部专门保护老年人权益的法律，《老年人权益保障法》标志着我国老年人权益保障工作从此走上法制化的轨道。但是《老年人权益保障法》多为原则性的规定，失于空泛，而且由于缺乏老年人福利、老年人保健等方面配套的法律法规，为此，我国应当以《宪法》和《老年人权益保障法》为基础，加强法制建设，进一步完善有关维护老年人权益的法律法规，将《老年人保健法》《老年人福利法》等相关法律法规纳入立法规划。同时，加大执法和监督力度，依法处理和打击侵犯老年人合法权益的不法行为。在全社会积极开展维护老年人合法权益的法制教育和普法工作。各级司法行政和宣传部门要把老年人权益保障法等相关法律法规纳入普法计划，加大宣传力度，进一步提高全体公民维护老年人合法权益的法律意识。