乡镇财政内部控制研究

摘 要：目前，乡镇财政内部控制不够健全，主要表现在内控意识薄弱，内控机制不健全，预算控制缺乏刚性。为此应当采取的对策：增强内控主体责任意识，加强组织领导；增强会计基础工作，提高会计人员素质；建立健全内控制度体系，完善内控运行机制。

关键词：加强；内部控制；强化监督

中图分类号： F812.8 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2017）03-54-2

0 引言

财政内部控制制度是指为履行公共财政职能，实现财政管理目标，通过规范业务流程，制定并实施科学合理的控制程序和方法，对财政风险进行有效识别、控制和监督的制度体系。严控则强，失控则弱，无控则乱。基于财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内部控制规范》）已于2014年1月1日起施行。为更好地推进《内部控制规范》的实施，我们对部分乡镇财政所进行了调研，针对乡镇财政内部控制制度制定、执行情况以及还存在的诸多问题，就如何推进内部控制制度建设提出几点建议。

1 当前乡镇财政内部控制基本情况

①从内控制度的建立情况看，内控制度的建立应坚持全面性原则，将内部控制贯穿于财政财会业务的决策、执行和监督全过程。大部分乡镇财政都有自己的内控制度，但是内控体系不健全、不完善，或已有的内控制度没有得到有效执行，形同虚设。

②从内控制度的适用性看，内部控制制度要适合本单位的实际，并根据执行情况适时进行调整。有的乡镇没能根据内控环境的变化及时进行调整，有的从未修订。

③财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》发布实施后，市财政部门把《行政事业单位内部控制规范（试行）》纳入会计人员继续教育培训内容，对全市行政事业单位财务会计人员进行了分期分批的培训。乡镇财会人员对内控建设的依据、内部控制的具体内容有了全面深入的了解，对内控制度的重要性认识有了增强。为下一步建立健全乡镇财政内控制度奠定了基础。

④市财政部门成立了《内部控制规范》工作领导小组，制定了《行政事业单位内部控制规范实施工作方案》，并对全市行政事业单位财务负责人和主管领导进行了内控制度相关业务培训。《方案》要求用三年、分四个阶段全面完成全市所有行政事业单位的内部控制实施工作。

2 乡镇财政内部控制建设、执行中存在的问题

①领导层内部控制主体责任意识不强，基层财务人员内控意识淡薄。大部分乡镇主要负责人对建立健全内部控制制度的重要性和现实意义不了解，或者认识不够深入。认为有没有内控制度无所谓。只重视向上级争取资金，不重视支出和专项资金管理工作，很少抓内部控制建设。财政所财务制度不健全，或者制度没有得到有效执行，会计人员的内控意识也不强，对经济业务的发生没有做到应有的监督作用。有些乡镇存在未严格执行“收支两条线”，存在坐收坐支、白条抵库、大额现金支付现象，往来款项清理不及时，从而导致资产安全完整风险程度增大，潜在许多廉政风险。

②会计基础薄弱，内控机制不健全。基层财政会计人员素质偏低，监督责任意识不强，对单位重要事项的决策、实施过程和结果不了解。只要有相应审批人员签字同意，财务部门就付款、记账，成为单纯的“记账先生”，以致部分专项资金被挤占挪用。有的单位固定资产没有建立固定资产台账或卡片，由专项资金申请购置的固定资产只在经费中列支，未在“固定资产”科目中反映，有的已报废多年的固定资产，未履行报废手续，造成账实不符。财务部门无法确定固定资产数量的多少，失去了对实物的控制。无法真实反映和有效控制固定资产的增减变化。由于大部分乡镇单位内控制度中没有建立内部资产管理制度或制度不够健全，从而导致国有资产流失现象。虽然实行政府采购制度后在资产购置控制方面有了一定完善，但资产的使用过程依然缺乏相关的内部控制制度。

③单位内部预算控制没有得到有效执行。单位预算作为国家预算的基本组成部分，它的编制要以国家相关法律、法规为依据。所以单位预算一经审查批准便具有法律效力。目前大多乡镇单位预算编制没有细化到具体支出项目，从而导致预算执行效果不好，支出随意性较大。有些支出没有预算指标，但只要领导签批，财务人员就列支入账，专项资金被挤占。

④内部控制制度的执行、监督、检查和考核机制不健全。大部分乡镇没有一套完整的内部控制制度，即使有内部控制制度，也没有得到有效执行，形同虚设。主要原因是监督检查和考核机制不健全，内外监督缺失。不能做到内部控制制度执行一个阶段后，进行总结和测评，不断修订和完善，从而真正满足实际工作的需要。

3 加强乡镇财政内控制度建设的建议

由于乡镇财政的内部控制存在着诸多缺陷，财务管理不到位，近年来违法违纪现象时有发生。现就加强乡镇财政内控制度建设提出几点建议：

3.1 落实主体责任，加强乡镇内部控制组织领导

单位主要负责人在一个单位经济活动和各项制度的建立与执行过程中起主导作用。所以提高乡镇“一把手”内控责任意识，是建立健全内控制度的关键。政府部门应进一步加大对乡镇“一把手”相关业务和法律知识的培训，不断增强“一把手”责任主体意识。同时，要求各乡镇成立以单位主要负责人为第一责任人的内部控制领导小组，明确具体责任和职能分工。并将内控制度的建立执行情况纳入年终考核奖惩的重要指标体系，保证内控制度的建立健全和有效执行。

3.2 增强会计基础工作，提高会计人员素质

针对基层会计基础相对薄弱、违法违纪现象多发的情况，进一步加强基层财政会计人员的业务培训、职业道德培训，提高乡镇财政干部政策水平、工作能力和综合素质。保证会计核算质量，按照国家有关会计制度的规定对经济业务事项进行会计处理，编制财务会计报告。

3.3 建立健全内控制度体系，完善内控运行机制

建立健全乡镇财政内控制度，需要分析乡镇财政管理的各个环节，梳理业务流程，查找风险点，制定应对策略，从而在整体上形成相互制约、相互监督的内控制度体系。

一是管理层面的内部控制。建立健全乡镇财政财务管理制度，强化会计人员岗位责任制，规范会计基础工作，提高会计人员业务水平；合理设置关键岗位，明确划分职责权限，确保收款与会计核算等不相容职务相分离；明确授权审批的程序、范围、责职和权限，结合本单位的实际情况选择不同的财务收支授权审批模式；加强信息传递控制，确保各方面信息传递的及时性、有效性。

二是业务层面的内控制度。要强化预算约束，扩大乡镇财政预算范围，将政府的全部收入和支出都纳入预算，明确相关部门及人员在编制预算时的责任，年度财政预算一经人代会审议通过，要严格遵照执行，没有预算不拨款，没有指标不列支。要严格预算的调整和追加程序，对编制预算时应列未列项目不予追加，对在预算执行中突发不可预见且事关经济社会发展大局的项目，要报经人大审批后追加。要加强会计系统控制，乡镇财政部门对经济业务和事项的会计处理要在建立岗位责任的基础上合理分工，形成制约机制；要加大国库集中支付和政府采购力度，落实乡镇项目资金的政府采购行为，努力扩大政府采购范围；建立健全乡镇内部资产管理制度，建立固定资产台账或卡片，并将资产管理责任具体落实到人，从而保证资产安全完整。

三是建立健全内控评价监督机制。乡镇财政要建立健全内部控制监督制度，明确内部监督的程序和要求。内部监督与内部控制机构要保持相对独立，对内部控制是否健全、是否有效性执行进行评价，从而促使内控制度因经济活动变化进行有效调整。同时，财政、监察、审计部门要对乡镇财政内控的建立和施情况进行监督检查，提出合理化建议，并督促整改。近年来，市财政部门不断创新财政监督机制，已对各乡镇街委派财政监督员，对乡镇街财务收支情况进行动态监督，有效遏制了财政资金的跑冒滴漏，这一做法值得借鉴。

4 结语

近些年来，财政部门为实现科学化、精细化管理，多层面、全方位地不断深化财政改革，从源头上有效预防腐败发生。乡镇财政作为最基层的一级财政，是财政工作体系的基础，内控制度作为防范和化解财政管理风险的重要手段，在这里显得尤其重要。

参 考 文 献

[1] 江苏省行政事业单位内部控制研究课题组.行政事业单位内部控制现状分析与政策建议[J].财务与会计，2014（06）：14.