国际法层面上公海捕鱼自由的限制

一、公海捕鱼自由的概述

（一）公海及公海自由

自1609年格劳修斯发表《海洋自由论》以来，公海自由逐渐被人们认识、反对、接受，然后又经历了从推崇到限制的发展演变。海洋不能完全专属于任何人，因为自然非但不允许如此，还要求海洋必须是共有的②，这是公海自由的雏形，是公海从理论上和法律上进入人们视野的开端。起初的公海自由主张受到了以英国塞尔登为首的许多学者的反对，但是这一主张很好地顺应了海上强国的利益，因而自海上大发现时代以来，随着海上贸易的迅速发展，公海自由原则逐渐被认可并得到了确立。

（二）公海捕鱼自由

捕鱼自由是公海自由中传统和公认的内容，国际法院在“渔业管辖权”案中的陈述进一步确认了这一点，法院明确指出《公海公约》第2条是“国际法既定原则的通常宣布”，不仅适用于沿海国，而且适用于内陆国。④传统海洋法即格劳修斯时代主张公海捕鱼绝对自由，渔业资源如此丰富、渔业自由如此广阔，不需要对公海捕鱼进行任何的限制⑤。同时，当时的公海范围广阔，凡是领海之外即为公海，国际管辖范围极其有限，对公海内的捕鱼进行限制在实践中很难实现。

二、限制公海捕鱼自由的国际法律文书

（一）1958年《公海公约》和《捕鱼公约》

《海洋法公约》规定，所有国家均有权由其国民在公海上捕鱼，但要受到若干限制，其中最主要的表现在于各国有义务通过谈判设立分区域或区域渔业组织，就养护和管理公海生物资源开展合作。同时，《海洋法公约》还就养护公海生物自由的标准做出了原则性的规定，要求各国在对公海生物资源决定可捕量和制定其他养护措施时，应使捕捞的鱼种数量维持在或恢复到能够生产最高持续产量的水平。

（三）1993年《遵守协定》

公海上渔船常常通过改挂船旗以规避管理，这严重影响了国际社会和区域渔业组织对海洋生物资源尤其是渔业资源的养护和管理，因而1993年粮农组织通过了《促进公海渔船遵守国际养护及管理措施的协定》（简称《遵守协定》），采取具体有效的管理措施，加强对船旗国的要求。《遵守协定》首先肯定所有国家国民在公海上的捕捞自由，同时更认识到所有国家都有义务保护公海生物资源，而协定对公海渔业活动提出的明确管理措施，是对公海捕鱼自由提出的目标明确的限制。

（四）1995年《鱼类种群协定》

为贯彻“渔业需要在一个负责任渔业的理念下得到全面均衡发展”的指导思想，1995年联合国粮农组织通过了《负责任渔业行为守则》（简称《行为守则》）及其有关决议。《行为守则》涉及渔业的方方面面，包括捕鱼作业、渔业管理、公平养殖及交易等，而公海捕鱼规则是该守则的重要内容。为确保有效保存、管理和发展水生生物资源，《行为守则》规定了负责任方式的国际标准及行为原则，为生态系统和生物多样性的保障提供了法律支持。《行为守则》虽不是国际公约，无法强制执行，但其对渔业使用价值及其环境价值的肯定，以及它所确定的规则被愈来愈多的国际条约所认可并纳入其中，远洋与业界也表示接受其规范，其影响和价值即可窥见。甚至有学者认为它将来可能成为国际习惯法，甚至出现相应的国际公约。⑨为了推动《行为守则》的事实，粮农组织还通过了一系列的国际行动计划（IPOA），包括《鲨鱼养护和管理国际行动计划》、《打击非法、不报告和不管制捕鱼的国际行动计划》、《捕捞能力管理国际行动计划》、《减少延绳钓渔业意外捕获海鸟的国际行动计划》以及《负责任渔业全球伙伴关系》等。⑩

三、限制公海捕鱼自由的具体规定

（一）专属经济区对公海捕鱼的限制

专属经济区的设立使许多原本属于公海海域的渔场被划入了沿海国的管辖范围，尽管《海洋法公约》在划分出专属经济区后，仍认同公海捕鱼自由，但专属经济区的存在，涉及到许多在专属经济区和公海之间穿梭的鱼类种群在一定范围内的捕捞要受沿海国的限制。同时，《海洋法公约》在专属经济区内生物资源的可捕量、各国的捕捞能力、捕捞方式、特殊鱼群的养护和利用等问题上对公海的鱼类捕捞作出了限制。

（二）公海捕鱼国的一般义务

《海洋法公约》第87条重申了公海捕鱼自由的传统原则，但也强调公海捕鱼并非绝对自由，各国在行使捕鱼自由权利的同时要受国际条约与国际义务的限制，并恰当估计其他国家行使公海自由的利益。公约第116条在肯定《捕鱼公约》限制性规定的基础上增加了受其条约义务及沿海国权利、义务和利益的限制。就捕鱼国的义务而言，《海洋法公约》并未作详细的规定，而是进行了原则性的概述，包括养护公海生物资源的义务、养护和管理生物资源方面的合作义务以及船旗国管理责任等。

（三）公海捕鱼国的特殊义务

1.养护和管理措施的互不抵触义务

《海洋法公约》的专属经济区制度人为地将跨界种群的活动范围割裂，而专属经济区外的这些种群鱼类是公海渔业的主要捕捞对象。公约第五部分专属经济区对既出现在公海又出现在专属经济区的生物资源规定了具体的合作义务，但两种海域内的鱼类种群适用不同的法律制度，这样在两个海域游动的中军就面临着适用沿海国专属经济区法和沿海国与捕鱼国间适用公海相关法律规则的抵触情况。对此，公约第63条作出了规定，责成沿海国和捕捞国就必要的措施通过双边协议或恰当的分区域和区域组织达成相互间的合作，以养护在邻接区域内的种群，即通过彼此间的协议或协定达成互不抵触的合作义务。同时，公约第64条为沿海国和其国民在区域内捕捞高度洄游鱼群的其他国家设定了合作义务。

2.预防性做法

《鱼类种群协定》第5条C项、第6条对预防性措施做了原则上的规定，附件二明确规定了适用预防性措施的准则。各国需广泛适用预防性做法，养护、管理和开发跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群，从而保护海洋生物资源同时保全海洋环境。

3.加强信息交流

公海管理措施施行的主要障碍在于公海渔业信息的缺乏，对此《遵守协定》第4条要求，各缔约国对悬挂其旗帜并获得授权的渔船建立信息档案，其第6条详细规定了档案需要涵盖的内容。同时第3条要求渔船向船旗国报告相关捕捞作业区域、渔获量和上岸量的情况，第5条具体规定了船旗国相互交流信息的义务。

（四）特殊鱼种的养护

1.《海洋法公约》对特殊鱼种养护的规定

由于跨界种群、高度洄游种群、海洋哺乳动物、溯河产卵种群和降河产暖鱼种这些鱼种与沿海国关系十分密切，公约承认沿海国有特殊利益，特别是可以作为这些特殊鱼种起源的国家，公约更是维护其权利，要求捕鱼国与沿海国需要就捕捞事项进行恰当的协商与合作，以便对这些特殊鱼种进行有效的管理和养护。公约第63条就“跨界种群”进行了界定，即“出现在两个或两个以上沿海国专属经济区的种群或出现在专属经济区内而又出现在专属经济区外的邻接区域内的种群”；至于“高度洄游种群”，公约采取列举的方式，在附件一中列举了17类鱼种。公约第65条对“海洋哺乳动物”进行了规定，表示“本部分的任何规定并不限制沿海国的权利或国际组织的职权，对捕捉海洋哺乳动物执行较本部分规定更为严格的、禁止限制或管制”，即可认为对于海洋哺乳动物的养护和管理应适用更严格的方式或更有利于养护的方式。公约第66条和67条对“溯河产卵种群”和“降河产卵鱼种”分别进行了规制，期望沿海国和捕捞国能相互协商与合作，保持鱼种的可持续利用，确保鱼种的合理管理，养护鱼种及其他生物资源。

2.《鱼类种群协定》对跨界及高度洄游种群的规定

对于跨界及高度洄游种群，《海洋法公约》规定有关国家通过分区域或区域组织，达成合作协议，但这仅为原则性规定，并无具体的谈判措施或缔约规定。《鱼类种群协定》则很好地弥补了公约在此方面的空白，对合作规定了具体的可操作的内容。

关于合作的方式，协定规定了两种，一为国家间直接合作，二为分区域的国际合作。由于跨界和高度洄游种群的远距离游动特性，第二种合作方式更有利于其养护和管理，协定自然也更倾向于区域间的合作，致力于国际渔业法律制度地区化。就分区域渔业组织的准入门槛而言，沿海国和捕鱼国立场截然相反，沿海国要求要个限制加入组织的国家，而捕鱼国则希望尽量开放，协定的态度则是倾向于捕鱼国，认为“对有关渔业政治感兴趣的国家可以成为组织的成员”，也即协定未对加入组织的门槛进行过多的限制。但其实际上打破了沿袭百年的公海捕鱼自由原则，对公海捕鱼自由作出了严格的限制。