特许经营合约设计中若干问题的探讨
自20世纪90年代中期以来，我国的城市公用事业先后进行了市场化改革。其中一种重要的方式就是对城市公用事业项目实行特许经营（PPP）制度。在特许经营权的授予过程中运用竞标机制，公开竞标一个复杂的特许经营合约，政府无需再对每个竞标者进行考察和甄别。众多具有经营意向的企业直接参与竞标，在竞标过程中，竞标企业的竞相出价将不断耗散企业的垄断租金，最后只有经营成本最低的企业才能获胜而被授予特许权。只要竞标企业数足够多，竞争强度足够大，获胜企业就无法保留超额利润，即减少了获胜企业由于信息不对称带来的不确定性。从运行结果来看，竞标机制集中了市场竞争的特点，使其在总体上比非竞标机制更能有效地促进资源的优化配置，并在一定条件下成为资源配置效率最高的市场机制。
一、城市公用事业特许经营中的接入定价问题
特许经营中的接入定价（Access pricing）是指获取特许经营权的网络设施经营者制定的向竞争性企业收取管网使用费用。也就是说，当网络型产业发生纵向分离时，处于竞争环节的企业参与竞争，就必须支付给处于垄断环节的特许经营者必要的费用来实现接入；而网络特许经营者则可以利用接入费用来弥补网络建设和运营成本，这个接入费用称为接入定价。根据网络型产业的不同特点，接入问题分为单向接入和双向接入（互联互通）两类，本文以燃气产业为例，分析单向接入定价问题。
在城市燃气产业的特许经营中，作为必要设施的特许经营者，有激励试图利用垄断互补品或下游产品市场，来排斥竞争和提高垄断利润。作为上游的竞争性企业，有激励试图进行相互合谋，来压低接入价格；或与网络经营者合谋，来排斥竞争者。这些都涉及到网络产业的单向接入价格问题。
在燃气管网特许经营的竞标中，管网运营者往往要为获取特许经营权而提前支付一笔费用。管网运营者为获取特许经营权支付的成本，必然要在为上下游企业提供接入服务的接入价格中得到相应的回报。同时，在特许经营之前政府进行管网设施的建设和提供普遍服务时所消耗的成本同样需要在接入费用中得到平衡。
从理论上分析特许经营中的接入定价，我们可以做出两个假设。
假设一：燃气管网的上下游市场是竞争的，燃气管网特许经营者通过收取接入价格来达到收支平衡。那么，考虑两种情况。一是燃气管网的特许经营者不存在先期投入，即管网不需要特许经营者自建，这时的接入价格低，以达到特许经营者的收支平衡略有盈余为约束条件。二是燃气管网的特许经营者存在着先期投入，即管网需要特许经营者自建，这时的接入价格高，以达到特许经营者的收支平衡为约束条件。
假设二：燃气管网的上下游市场是垄断竞争的，燃气管网特许经营者通过收取接入价格来达到收支平衡。那么，考虑两种情况。一是燃气管网的特许经营者不存在上下游的纵向联系企业，即管网运用不存在一体化的部分，这时的接入价格低，以达到特许经营者的收支平衡略有盈余为约束条件。二是燃气管网的特许经营者存在着上下游的纵向联系企业，即管网运用存在一体化的部分，同时存在着上下游的竞争企业，这时的接入价格低，特许经营者通过交叉补贴来实现的收支平衡的约束条件。
因此，完善特许经营中的接入定价要考虑以下三个问题。第一，在城市燃气产业的特许经营中，根据最优配置原则，应采取边际成本定价方法，它适用于竞争性市场的所有企业生产同质产品且在技术和成本方面相似，其优点是能够达到产业资源的最优配置，实现社会福利最大化，但存在着无效率的过度市场进入和固定成本无法得到补偿等缺陷。第二，在城市燃气产业的特许经营中，根据次优配置原则，应采取拉姆齐定价方法，它适用于最终市场多产品或服务且受管网运营者收支平衡约束，其优点是能够将消费结构的经济扭曲降为最低程度，但存在着需要较多的信息的问题。第三，在城市燃气产业的特许经营中，根据生产效率原则，应采取有效成分定价方法，它适用于最终产品或服务同质且处于进退无障碍市场，其优点是符合静态效率原则和操作简单，但存在着部分定价监管和管网运营者与纵向联系企业降低成本的激励不足等缺陷。
二、城市公用事业特许经营中的质量监管
特许经营中的质量监管（Regulation of quality）是指通过设计合约，激励特许经营者提供高质量的产品和服务。一般来说，企业提供产品和服务的质量分为可观察也可验证的与可观察但不可验证的两类。前者是指产品和服务的质量消费者在消费前后可以观察到，而且还能够事前将产品和服务的质量标准在特许经营合约中规定，事后合约的执行过程也能够为法院所认可。后者是指产品和服务的质量消费者在消费前后可以观察到，但是不能够事前将产品和服务的质量标准在特许经营合约中规定，事后合约的执行过程也无法为法院所认可。这里以供水产业为例，分析可观察但不可验证的质量监管问题。
从理论上分析，供水企业合理运营成本包括当年度的折旧费、土地无形资产摊销、财务费用、原水费、水资源费，成本调整系数、供水企业承诺的成本节约水平。在成本公式的基础上，合理的利润为合理资本利润与成本节约之和。合理资本利润=第n年12月31日净资产×合理资本利润率，其中合理资本利润率以中国人民银行一年期再贷款利率为基础根据实际情况上浮或者下调百分点。这个成本利润调整方案是一种很典型的低强度激励方案，它考虑了供水企业的运营成本和利润率等因素，却没有考虑到质量。
我们保持城市供水特许经营协议中的成本公式不变，将质量带入成本模型，质量的确定可以从净水水质、供水压力和企业对消费者的服务等方面来考虑。指标权重的设置可以使用专家咨询法来确定。净水水质、供水压力可以分别从在线水质检测仪器、在线压力检测仪器检测的数据来进行评分，而企业对消费者的服务相对来说涉及因素会多一些，包括：24小时的不间断服务、答复顾客的账单疑问、对顾客意见的反应、查表收费等等。根据监测情况的不同进行相应的加减分。 当质量提高时，供水企业的成本调整系数增大，测算出的合理成本费用也增大，供水企业这时可以从提高的成本调整系数中获得额外的利润，这种激励又反过来促使供水企业更多地提高质量，以期望获得更多的利润。在上述模型中，我们将质量作为一个新的影响成本的因子来考虑，这样设计能有效地促使供水企业为了获得更多的利润改善其提供的质量。
从实践上讲，完善特许经营中的质量监管要考虑以三个问题。第一，完善供水质量的有关标准。这是进行供水行业质量监管的基础，有关的标准应包括《生活饮用水卫生标准》、《供水服务标准》、《原水水质标准及检测方法》等，其涵盖了水质、管网压力、管网修漏和用水设施修理等方面。完善的标准对供水行业的质量监管起着至关重要的作用，同时，随着人们对供水质量要求的提高和供水技术的发展，供水质量标准也应该及时更新。
第二，进一步修订特许经营协议。特许经营协议应该详细全面，规范系统，在实践中具有可操作性。协议应该明确地规定供水企业和政府双方在供水质量方面的的责任与义务，例如要求供水企业在供水设施中安装在线水质监测仪器，在管网中安装管网压力检测仪器；卫生部门和供水主管部门有独立的检查系统随时监测水质，公众能够方便、免费获得水质信息等。
第三，建立有效的社会监督机制。为了最大限度地防止信息不对称导致特许经营中供水行业的寻租和政府被俘获的风险，应该建立相关的信息公开披露制度，为供水行业创造公平的信息环境。具体来说，政府对供水企业实施质量监管的制度依据应该公开，水质、管网压力等测量数据应该按期披露，政府对企业奖罚的依据和程序也要公开。
三、城市公用事业特许经营中的双重货源和第二货源
特许经营中的双重货源（Dual sourcing）是指在特许经营权的招标过程中，既可以对总项目进行投标，也可以对分项目进行投标；对于某个城市公用事业项目，可以同时特许给几个企业来经营。特许经营权拍卖中的第二货源（Second sourcing）是指在特许经营权的重复拍卖过程中，如果中标的受监管垄断企业的绩效不尽人意，那么在第二期选择另一家企业来代替在位企业就符合监管者和消费者的利益，这个效率更高的企业就是第二货源。本文以城市快速交通系统为例，对二者分别进行分析。
政府把市内的公交路线经营权特许给几家公交公司，政府成立一个监管机构，由它来监管交通布局，即负责线路规划、调整，负责基础设施的建设和组织购买车辆，以及运营各公司收入的分配，对运营公司监管以及处理乘客投诉的问题。在“路权”还是属于公有的前提下，这些公交公司只是负责购买、保修车辆，进行公交线路的运营。每家公司有一个路线长度和运行时刻表，各公司收入与票款收入无关，只根据运行情况和服务质量来获得本公司的收入。为了提高盈利，公交公司可以把车体和车厢内的广告牌再次招标出去。
从理论上分析，假设政府对城市某条公交线路进行竞标；有两个企业参与竞标这个线路，不考虑每个企业的外部机会水平；有一个监管者，它的目标是社会福利的最大化。
第一种情况，公交线路特许经营权的单期拍卖。线路的特许经营权可能只能授予一个公交公司；或者可以授予两个公交公司进行双重运营。
在这种情形下，政府通过设计特许经营合约，总能选出效率最高的公交公司。在没有信息披露和信号显示的情况下，一般是出价最高的公交公司获胜。
如果线路的特许经营权授予两个或多个公交公司。由于线路的重复性，他们之间的运营量是不可分的，只能承载当时在站台等车的乘客。而且经常会出现“产品”均匀分布的情形，即等车的乘客如果看见前面一辆公交车承载比较拥挤，那么他们会涌向紧跟着而来的下一辆公交车，不会造成一车乘客很多，而另一车很少的现象。而不同的公交公司间也会努力提高服务质量来吸引乘客。
第二种情况，公交线路特许经营权的两期拍卖。对于公共交通行业来说，特许经营权一般为6-7年，而此时公交车也到了使用年限，所以没有可能转移资本。需要指出的是，政府在把公交线路特许经营出去的时候，还可以将公交沿线车站的广告牌打包拍卖。在广告牌的建设和招标过程中，公交公司也付出了一定的沉淀成本。这些投资可以大大减少甚至免除第二期在这些固定成本上的投资。所以这些努力可以看作是部分可转移的。由于公共交通的准公共产品特性，票价不会定的很高，公交公司在运营过程中不可能只靠票务作为全部资金收入的来源，可以通过广告收入来弥补线路运营的亏损，这就形成了公交公司在业务上的交叉补贴。
假定特许经营权只能授予一个企业进行经营，最优招标总能选出最有效的企业，比如企业1。企业1在经营过程中，为了增加利润，追加了一部分投资。正是有了这些投资，企业在第二期的线路招标中更具有竞争力。而反过来，较大的获胜概率的信号使得它在第一期会更加努力的降低成本，追加投资。
如果进入企业2在第二期经营的话，进入企业2第二期的成本由于第一期的努力而降低了企业1在第一期的成本转移给第二期的比例。
在不完全信息中，监管者就要在规划中加入激励约束，促使企业进行投资。企业1减少第一期的努力将降低第二期的效率和租金，所以，监管者要想提高企业1在第一期隐藏自身效率的成本，就要求监管者增加在第二期选择企业1的可能性，监管者可以通过逐渐提高激励方案的斜率来实现。由于沉淀成本及其所产生的外部性效应，所以在这个模型中监管者偏向于企业1。
从实践上讲，完善特许经营中的双重货源和第二货源，要考虑以下三个问题。第一，应把公交行业的特许经营进行招标，城市公交行业实行多个公交公司同时运营，政府与企业签订特许经协议。由政府负责车站、公交专用通道的铺设等投资建设，并组织对公交运营商的投标和监管。在招标中，政府规定某条公交线的服务线路、服务质量、服务方式，然后根据公司的经营状况、财务状况、商誉等选择投标价最低的一家或多家公司为运营商，并可以肥瘦搭配地捆绑线路，交给中标公司经营，以保证公交车所到之处都有一定水平的公共服务。公交公司通过银行贷款、私人投资等方式筹集资金，负责车辆、信号和一些流动资产的投资、运营和维护。项目建成后，政府对其投入资产享有所有权和收益权，公司对政府的投资享有使用权和收益权。特许经营期结束后，企业无偿将项目的全部资产移交给政府。政府再对公交的运营进行定期的招投标。 第二，在跨期监管下，必须给予公交公司适当的激励，以降低运营成本，提高运营效率。由于在运营期满后，公交车就基本上不能使用了。所以，在跨期监管下，如果同一条线路的第二期是由另外一家公交公司来运营，就不存在资产转移的问题。那么在位企业就有可能在追求利润的同时，不再去开发新的创新或运营方法。如果政府在运营过程中随着时间的推移对在位企业逐步增强激励，让在位企业觉得下次中标的可能性很大，那么在位企业就会努力降低运营成本，提高运营效率。
第三，建立合理的政府财政补贴制度，给予公交公司提高效率和质量、降低成本和价格的激励。由于公共交通行业的公益性，不可能有很大的利润空间。因此，要形成以国有企业为主导，私人公交公司参与竞争的局面，在这种竞争机制的作用下，会提高公共支出的效益。政府对公交公司的补贴不应该是个定值，而应该与公司的成本、效率相关，还要随公司的收益率而上下调整。在保证企业不亏损的情况下，给予公交公司一定的激励，并保证在必要的时候，能灵活抽取公交公司的租金。
四、城市公用事业特许经营中的承诺
特许经营中的承诺（Commitment）是指在一个动态（多期）的激励性合约中，合约双方对于各自事后行为的自由裁量权做出可置信的约束，并通过限制双方的信息和预期，达到共同履约的结果。在跨期监管这种重复性的合约关系中，有三种承诺形式：一是双方能够信守长期合约的承诺，他们不会质疑合约的条款，最初的合约随着时间的推移会得到执行。二是双方可以签订长期合约，只要任何一方想实施该合约，该合约就是可以得到实施的；但如果双方都发现重新谈判符合他们的利益，则他们会对重新谈判进行承诺。三是由于交易或者法律的原因，只能签订短期合约，双方的关系就由一系列的短期合约加以调节。这三种形式的承诺分别称为“纯粹承诺”、“承诺与再谈判”和“无承诺”。在多数情况下，承诺与再谈判更符合实际。
特许经营中的承诺与再谈判是指由于宏观经济的不确定性、特许经营合约设计的有限性、特许经营规制的不完善、政治环境的改变，导致双方事前或事后承诺在合约执行中可以再谈判。这里以污水处理产业为例，分析承诺与再谈判问题。
从理论上分析，可以构建由单一委托人和单一代理人构成的模型，其中基本假设有：第一，政府是特许经营合约中的委托人，具有追求公共利益最大化和追求私人利益最大化（如攫取租金）两种类型；第二，特许经营企业是代理人，分为高效率与低效率两种类型；第三， 由于不确定性、不可证实性等原因，政府与特许经营企业之间签订的是不完全合约，具有承诺与再谈判的特点。第四，关于信息的假设由强到弱依次为：信息对称且可证实、信息对称但不可证实、信息不对称。
假设有一个城市公用事业污水处理厂项目，特许经营权只能授予一个企业，有两个以上的企业参与竞标，每个企业都存在两种类型（高效率与低效率）的可能，企业在这两种类型上的分布是连续的，只有一个监管者并且其目标为社会福利（公共利益）最大化，竞标的项目存在二期或多期的情况。
一般来讲，监管者可以承诺长期合约，但却不能承诺不再对该合约进行重新谈判，对长期合约的承诺并不意味着各参与方在将来一定要遵守合约，而是指只要至少一方愿意执行，那么合约就可以得到执行，双方可以在互利的基础上自由地修改合约。在初始合约可以重新谈判给予企业更多激励以符合双方利益时，再谈判就会进行。
从实践上讲，合约的修改分为两种情况。一种属于非实质性内容条款的修改，双方很容易达成一致同意修改，如项目公司未及时取得施工许可证是否包含在特许经营的期限之内；另一种是涉及到实质性内容的修改，如污水处理厂项目终止后资产补偿问题，由于项目投资大周期长、且为社会公益性事业，双方经过几轮谈判最终也达成一致同意修改。
因此，完善特许经营中的承诺，要考虑以下五个问题。第一，特许经营的协议应该在最初设计的时就以防止再谈判为目的。通过签订协议，双方在法律的约束下共同执行，摆脱了以前政府通过行政命令指导下的不稳定性，使企业能真实地表露出自己的信息； 第二，对于跨期监管不得不进行再谈判的承诺，在协议中应该以程序性的条款加以约定。对跨期中每一期的期限不要做出具体规定，应该以出现争议为分界点。通过事先约定好的谈判程序、谈判无法解决时的仲裁或司法程序进行解决； 第三，完善运营和移交期的配套协议，对于特许经营项目协议的完善具有重要作用；第四，企业在特许经营期间的产出应该在事先加以确定，不应让企业承担市场需求变化的风险；第五，在运营期间要给与企业提高效率、调整价格的激励，进而保证设备的良好运行和移交。