中国国家治理体系现代化的时代意蕴及其操作合理性

摘 要：

国家治理体系现代化是新时期全面深化改革的关键目标。当代中国场域中的国家治理体系是国家职能不断转变与治理主体不断转换的双重逻辑结合的产物，它突破了治理的传统视域，将权力之治与公共事务之治相融合，旨在实现国家与社会之治的交融。文章以历史制度主义观点审视分析中国国家治理体系现代化，指出其操作合理性基于四个主要因素，即国家外部压力体系的挑战、国家内生动力的制度化运行、执政党精英的大力推动以及现代国家执政理念的确立。

关键词：中国国家治理体系;现代化;历史制度主义;合理性

作者简介：陈平（1988-），女，山东临朐人，中共中央党校政法部博士研究生，研究方向：社会政治发展。

一、国家治理体系现代化：演进逻辑、精神实质与治理目标的双重性

作为舶来品的西方治理理论，有其后现代主义与保守自由主义的语境，不能照搬到中国，我国“国家治理”与西方的“治理”不同。我国的国家治理体系具有独特的中国意涵，是指“在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。[3]实现国家治理体系现代化是国家现代化的重要依托，其具有独特的精神实质以及逻辑脉络，凸显出鲜明的中国特色。

1.国家治理体系的演进逻辑：国家职能与治理主体的双重变迁。

西方从公共管理到公共治理的过程，是公民社会成长与个人权利彰显的过程，也是全球化引起公共服务质量跨国比较的结果，但西方式治理主要指公共治理，其推行也遇到一些问题，比如治理活动的权威来源问题以及治理活动的责任性困境。立足于中国国情，我国提出“国家治理体系”。国家治理体系的两个核心词汇是“治理”与“国家治理”，两者的发展各自遵循着不同的路径，分别经历由国家统治阶段、国家管理阶段到国家治理的发展逻辑以及经社会治理、政府治理到国家治理的演变逻辑。从治理主体的角度分析，治理理念的提出是对传统政治的冲击，治理与统治相比虽然都存在权威，但政府并非是唯一的机构，治理下的权力运作方式是上下互动的过程，也可以是横向合作的过程。我国在治理理念的演变逻辑中，提出“国家治理”，更突显出国家的领导作用，是总结后发展中国家经验教训以及清醒认识当前综合发展任务之后做出的顶层设计。从国家职能演变的角度看，全球化的发展与国内事务的复杂化，使得单纯依靠国家强制力量进行统治的时代一去不复返，仅凭政府的单向管理已经力不从心。国际公共服务质量的竞争日益激烈，网络办公等技术的发展促使公共管理向公共治理转变，我国的国家职能的转变顺应了全球发展的潮流，要求一个规范的国家权力及实现公共事务的“善治”，最终实现良好的国家之治与社会之治的目标。

2.国家治理体系现代化的精神实质：权力之治与公共事务之治的融合。

一般来说，西方“治理”理念主要从两个层面被使用，“一是技术领域，强调治理就是建立‘发展的法律框架’和‘培养能力’，其中包括实现法治、改进政府管理，提高政府效率等;二是支持和培养公民社会的发展，自愿性组织、非政府组织、各种社团等都是要发展的对象。”[4]不同于西方后现代化治理背景，我国治理基于当前国家现代化的要求，必须实现对国家权力合理配置，既要达到对公共事务合理之治，也要实现将权力装进笼子。

在中国，“治理”的传统标的是公共事务，这与西方传统大体一致，在自由主义大行其道的今天，有关国家职能的争论日益激烈，正如福山所说“完全可以这样说，20世纪政治的一个鲜明的特征就是国家的规模应当有多大和国家力量应该有多强争论不休”，[5]无论是以哈耶克为代表的自由主义右翼还是以罗尔斯为代表的自由主义左翼，对国家职能的争论都限定在公共事务的范围大小以及是否把维护社会公正纳入国家职能等。但当前我国的国家治理体系突破国家职能的限定，将权力之治纳入治理体系的框架。传统政治与现代政治很大的区别在于对权力的制衡与约束，“国家治理现代化规定着公共权力的基本运行框架，国家的治理过程本质上是约束、规范权力的运行过程。”[6]当前国家治理体系体现出将政府与党的权力之治与国家对公共事务之治融合到统一治理框架的趋势。同时，对权力的制约与公共事务之治并非泾渭分明、互不干涉，合理的权力配置是达到公共事务善治的前提，公共事务的有效治理过程培育了多元化的社会权力，也是对国家权力的有力制衡，两者处于相互交融的状态。 3.国家治理体系现代化的双重维度：国家权力之治与社会事务之治。

权力之治对应的目标是实现对国家权力的制约，提升国家治理能力，而公共事务之治的目的是实现对社会的“善治”，两者构成了我国国家治理体系现代化的双重目标。按照全面深化改革的部署，国家治理体系现代化的直接目的是实现国家治理能力的现代化，“国家治理体系与治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中表现”，[7]国家治理体系是治理能力现代化实现的载体与依托。亨廷顿认为，世界上存在形形色色的国家形式，或民主或非民主，或自由或保守，最大的区别是国家治理能力的差别。俞可平分析了国际上有关的国家治理评价标准，认为“联合国开发计划署治理评价指标体系”“多边机构治理评价指标体系”“双边机构的治理评估”以及“双边机构的治理评估”等四类评估体系，其标准基本是由西方机构控制，由西方政治家和学者主导的，因此难以避免地带有西方的价值观色彩，[8]因而尝试建构了中国国家治理评价体系与标准，划分出12个评价维度。①王绍光更关注国家的基础能力建设，[9]认为国家基础性能力包括强制能力、汲取能力、濡化能力、国家认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳和整合能力等八项。

在关注国家治理能力的同时，国家治理体系现代化也注重传统的社会治理，实现国家治理体系现代化，要注重公众的需求，注重政府、社会与公民的平等合作关系，注重培育社会组织与公民社会的成长，培养公民的治理精神等。社会治理体系的创新是国家治理体系的重要发展，需要在适应社会多元治理的现状下，从政府垄断社会管理转变到社会力量的合作治理。总之，国家治理体系现代化必须涵盖国家与社会两个层面的治理，两者是相互关联与制衡的关系，国家治理的实现意味着对社会多元力量的培育，为实现社会治理提供力量来源，社会治理推进是对国家强制力的有力制衡。

二、国家外部压力的挑战：“修昔底德陷阱”与变动的国际体系

国家治理体系作为一系列制度的集合，是国家顶层设计的结果。国家治理体系现代化是顺应世界民主国家现代化的历史潮流的产物，复杂的全球化进程与宏大的全球视野是进行顶层设计所依赖的外部环境;荷兰、英国以及苏联制度化的历史进程对建构现代化的国家治理体系具有重要的借鉴意义;“修昔底德陷阱”导致国际环境恶化，是当前推动国家治理体系现代化的直接动力。

1.全球化的挑战：应对“国家的终结”。

十八届三中全会提出“顶层设计与摸着石头过河”相结合，国家治理体系作为一系列制度的集合，是国家顶层设计的结果，复杂的全球化进程与宏大的全球视野是进行顶层设计所依赖的外部因素。全球化的现代化进程曾经带来“国家的终结”的假象，民族国家作为人类自我设计的组织生存单位，一直是推进全球化的主力，但随着上世纪70年代的资本、技术、组织因素的跨国流动，随之出现的跨国性问题已经超出单个民族国家解决的范围，民族国家的合理性开始受到质疑，“国家的终结”论喧嚣尘上。但在实际的国家运作中，全球化问题反而激发了国家在管理和治理方面作出一系列战略性应对，产生了“积极主义的国家”，[10]政府的权力并非减弱了而是增强了。在全球化的背景下，国家的地位与重要性日益凸显出来，国家仍然是解决公共问题的核心，尽管存在多种具有跨国特征的组织，但国家权力依旧是解决各种内部裁决、争端的合法性力量，也是诸多跨国公司在国内解决非市场问题的求助力量。国家在自由主义思潮主导下，放下诸多管制与权力，给予资本更多自由，却也担负起更多的社会功能，以各国财政的不断增加为证。同时，在全球化交往的过程中，国家的主体意识日益明确，在全球中的地位与能力更加清晰，追求更加有利的国际环境，提升国家在全球化环境中的行动能力，是各国在推动国家发展过程中日益明确的目标。我国的国家治理体系现代化强调国家主导与社会多元参与下的治理现代化，不是国家职能的弱化，而是在主张“摸着石头过河”的基础上凸显出国家总体建构能力，是主观能动性发挥的结果。

2.民族国家建构的历史教训：外部压力与制度化。

制度化的程度在民族国家的建构过程中发挥着重要作用。不同于西班牙与葡萄牙的暴力掠夺方式，12世纪的荷兰因为鲱鱼贸易，逐渐成为欧洲的重要贸易国，通过造船技术的改进与追逐财富的热情，荷兰一度雄霸欧洲商业，然而50年的光景将荷兰打回原形。在当时世界刚从黑暗的中世纪走出，普遍追求财富而忽视制度建构，荷兰人崇尚全民皆商，不热忱国家制度建设，大量移民的涌入、社会财富的分化、产业的畸形发展、政治中心软弱，其背后的原因是权力不合理安排，国家总体设计缺席以及不稳定的合作机制等，导致荷兰无法成为潮流激荡中的现代国家。英国从荷兰手中获得欧洲贸易中心的席位后，面对如何巩固贸易霸主地位的挑战，英国选择建构先进的制度架构，这种制度变迁也让英国付出了五六个世纪的代价。对于现代后发展中国家来说，荷兰那种片面的国家财富的积累模式最具吸引力，任剑涛称之为“荷兰诱惑”。[11]国家治理体系的提出正是对改革开放以来过于倚重经济发展带来的合法性效应而忽视制度建构的纠正。

同时制度建构也要防止“苏联幻想”，[11]苏联发展模式的主要刺激因素是外部帝国主义的包围及东西方意识形态的差距，导致其发展依靠具有煽动性与诱惑力的意识形态，依靠国家力量的强力推行与集权，以“短、平、快”的方式进行国家现代化，忽视国家基本的制度架构，忽视发展基础与处境，硬性地追求后发先至的发展幻觉，最终导致一个超级大国的轰然倒塌。我国国家治理体系所追求的“五位一体”的现代化目标中，更加注重政治、经济、文化、生态与社会的和谐统一与有机融合，是对苏联激进发展模式的超越。“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”

3.当前国家发展与力量对比变化：“修昔底德陷阱”。

三、国家内生动力的推动：现代化诉求与中等收入陷阱的挑战

处于改革深水期与攻坚阶段的历史阶段，中国亟需一场全面深刻的社会变革，也迫切需要规划国家未来十年发展愿景与实施战略。当前的经济结构、社会阶层、利益格局与价值缺位等都是重构国家治理体系现代化必须直面的重大课题，现代国家治理体系现代化的过程就是一系列现代制度体系不断成熟和完善的过程，其中包括基本政治制度的完善、法律体系的健全、基本经济制度的发展以及具体制度、体制机制的不断健全。国家现代化进程、政治合法性的强化及中等收入陷阱都迫使我们推进国家治理体系现代化的进程。

1.我国民族国家现代化的必然逻辑：由政党国家到法治国家。

2.政治合法性建构的强化：由绩效认同到制度认同。

实现国家治理体系现代化是增强国家合法性的重要依托。“政治合法性是指政府基于被民众认可的原则的基础上实施统治的正统性或正当性”，[16]是政治稳定的保证。韦伯最早提出政治合法性的基础，用“传统型”“个人魅力型”以及“法理型”来分析不同政权的合法性基础。现代政治的合法性基础主要是通过三种不同的标准进行：对政治理念的认同、对政治权力的获得及实际运行的程序和规则的认同、对政治权力的绩效的认同等三个要素。[17]后发国家在现代化过程中，通过追赶型发展模式，国家主导经济发展带来社会生活水平的普遍提高，因而政治权力的当前绩效是发展中国家主要的合法性依据。而纵观历史，大多数发展中国家到一定阶段会陷入现代化陷阱中，其绩效很难达到社会民众的认同。况且在现代化的过程中，经济的过快增长导致民众的高期望，民众的高要求与政府现实满足能力的差距会产生冲突，因而也是一个不稳定的阶段，“现代化产生不稳定”。托克维尔在分析法国大革命时认为，“国家繁荣的步伐不仅突飞猛进，而且史无前例，这种持续稳定增长的繁荣，远没有使人民乐其所守，却到处都滋生着一种不安定的情绪。”[18]当前我国是以经济绩效作为满足政权合法性的重要内容，把民生问题的解决作为深化改革的动力。十八届三中全会提出国家治理体系现代化，是根植于社会转型期既得利益集团把持经济、社会贫富分化严重、环境恶化影响人民正常生活、政治共识与政治价值难以一致等情况下，从经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域进行体制机制、法律法规安排，为解决各领域的问题提供明确的法律依据。正如前面所述，国家治理体系的现代化是制度化，是对政治合法性的又一次建构，从经济上获得民众的认同是有限的，任何国家都不能保证经济一直处于增长的势头，当经济发展到一定阶段，人民对物质的要求不再成为首要诉求的情况下，必须出现新的合法性依托，治理体系是从更宏观的视角致力于制度主体的完善，旨在构建程序上的合法性，制度认同也是任何民主国家巩固合法性基础必然要经历的历史进程。

3.跨越中等收入陷阱：社会之治的实现。

历史制度主义尤其注重精英在重大事件的关键节点发挥的能动作用。历史制度主义将新制度的产生分为三种模式，其中内部激励生发型是“在历史发展的某一时刻中，既存制度之下的某些行动者还可能会为了在将来的政治博弈中获益而有意挑起冲突，并利用在冲突中的优势而创造出新的制度”。[20]国家治理体系现代化理念的提出，执政党精英发挥了巨大作用，其得益于中国共产党的先进性及公共理性的张扬。

1.中国共产党的先进性：没有自我私利诉求的政党。

在西方国家，政党利益集团化是西方政治常态化的表现，特殊利益集团对政党和政府的政治倾向往往具有决定性作用。本特利早在1908年的《政府过程》中，把美国的政治过程看做是利益集团在政府内外的相互作用，决策的输出是各方利益博弈的结果。奥尔森在《集体行动的逻辑》中也揭示了利益集团是如何绑架政府的。据美国权威统计，各利益集团每年用于游说华盛顿的费用在60～100亿美元，雇佣包括前议员、前政府成员在内的几万名游说者。公共选择理论从人的理性出发，得出无论是政府还是政党，甚至国家，都具有自身的利益，政府官员也有作为理性经济人的利益考量。正如纳波利奥尼所说，政党已经成为“政党有限公司”，将大多数小股东的利益转手给董事会。政党的利益化倾向似乎是一个普遍性真理，那么在当前市场规则是否会导致中国共产党在政治上产生市场化的倾向？中国共产党最大的优势在于没有私利，正是因为没有私利存在，才不会受到利益集团的牵制。中国共产党提出“完善与发展中国特色社会主义制度，实现国家治理体系与治理能力现代化的目标”，是由党的先进性、自觉性决定的，强调的是共同的不分种族性别的利益，代表最广大人民的根本利益，没有特殊的党派利益，因而能够从国家大局出发，不断完善党的领导制度与组织制度，在市场运行中能够不被资本逻辑与市场规则所绑架。

2.执政精英公共理性的张扬。

所谓公共理性是指“各政治主体以公正的理念和自由而平等的身份，在社会政治这一持久存在的合作体系中，对社会公共事物进行充分合作，以产生公正的、可预期的共治效果的能力”。[21]十八届三中全会强调“顶层设计与摸石头过河相结合”，国家治理体系的提出是党依据国内外形势与挑战而做出的宏观战略，是国内执政精英彰显其公共理性的结果。在民主盛行的今天，精英主义虽然不断遭受诘难，但对精英的区别性特征的概括是被普遍接受的，精英比大众更具有理性和长远考虑，更能把握复杂环境因素的影响，因此政治上“民粹化”倾向对国家大政方针与发展规划的影响将会给国家的发展带来灾难性的结果。习近平在新一届中央政治局常委同中外记者见面时，提出共产党员的“三个责任”：对民族的责任、对人民的责任及对党的责任。面对当前中国社会贫富分化、社会矛盾突出以及变幻莫测的国际环境，中国共产党站在民族国家未来发展的角度，通过问题倒逼机制，提出全面深化改革的总体目标。

3.执政精英推动的治理体系革新：从政权到治权。

经过建国以来政权的不断巩固以及改革开放以来经济发展对政权合理性根基的夯实，政权问题已不是当下执政精英的关注重点，社会问题的凸显显示出治权的重要性，国家治理体系不同以往之处是对治权的关注。当前精英推动的国家治理体系不同于传统的治理体系，传统的治理模式依靠自上而下的官僚组织的运行，国家全面掌控渗透到社会，市场经济尚未成型，上下互动与横向沟通都被单向度的权力运作渠道所禁锢;现代国家治理模式要求政府、市场以及社会的三元并存，实现“中国整体的治理结构从单一型治理向多元复合型治理、从集权型治理向集权与分权相结合型治理、从封闭型治理向开放型治理的三重转变”，[22]这是与西方的治理内涵相一致的方面。治理体系的革新要求政府职能的转变，“在国家治理现代化背景下，政府职能转变应把促进社会公平正义，实现公共利益最大化的善治作为价值取向;政府的目标模式是构建公民、市场与社会共同参与的治理型政府，强调多元治理主体间的协作共治。”[23]国家治理体系是倡导国家作为顶层设计者而非治理垄断者，强调政府的职能优化而非去政府化，更是一种自我限权与他者扩权之间构筑的合作治理网络。中国共产党领导下的国家治理体系突破传统单向度管理的局限，是一种自治与他治相融合的治理路径。同时我国的国家治理体系的现代化也强调自治，“将权力关进制度的笼子”，尤其在我国独特的双轨体制下，执政党被赋予巨大权力，如何保证依法执政是摆在执政党面前的难题。一旦解决不好，容易陷入“塔西陀陷阱”，执政党的公信力与威望会遭受挑战。

五、国家现代治理体系建构：现代执政理念及其落实

国家治理体系的建构需要新观念的支撑，治理体系现代化过程同样需要新观念的引导。历史制度主义在论述制度变迁的历史进程时，把新观念的引入作为制度变迁的关键变量，认为新观念的输入会引起统治阶层重新考虑自身利益，引起旧制度下利益格局与政治力量的重新组合分化。

1.现代执政理念确立：国家治理体系建构的价值基础。

中国共产党在60多年的执政历程中，先后经历了从革命理念到执政理念的艰难转型，在改革开放中走向清晰，在新时期现代执政理念逐渐完善的过程。国家治理体系的现代化必须有一个明确的执政理念的引导。旧制度的变革需要新观念的引导。豪尔等人也同时关注旧制度对新观念的重塑过程，新制度的创制过程不仅是新观念制度化外化的过程，也是与旧制度不断博弈的结果，是新观念不断为精英与社会所接受并实体化为制度的过程。习近平认为，“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”[24]

2.现代执政理念的理论来源：意识形态、时代价值与优秀传统的融合。 现代执政理念有借鉴西方“治理”理论的成分，但又有明显的区别，西方的治理理论基于政府失败的理论假设，倡导无政府的治理。[25]值得注意的是，西方的治理理念突破了传统的国家―市场的局限，治理理论家们提倡多元主体治理，强调回应、互动、协作、公开、法治等精神，在政府和市场二元观点中，加入了“社会”这一新的单元，突破传统二维世界。[25]我国古代也有深厚治理的话语根基，徐勇曾经总结过古代“治理”的四种内涵，即统治与管理、理政的成效、治理政务的道理及处理公共问题。[26]这些理论资源的运用必须与当前国际局势相联系，全球化进程导致各个国家之间相互依赖相互交往的程度加深，出现大量超出一国范围的全球性问题，需要诉求国际性组织;各国地方政府面对越来越多的社会问题，地方权力比重加大，政府职能的上移与下移双重趋向，要求政府在处理这些问题时，允许多重社会力量参与、多边国际合作。此外，现代执政理念还来自马克思主义与传统文化中的民治与民本思想以及当代社会主义核心价值观。马克思在评价巴黎公社时指出，“公社实现了廉价政府的这一口号”，实现了人民能够随时罢免失职的官员、废除等级制与官僚特权的政府，国家治理体系中坚持“权力在阳光下运行”，“废除利益固化的藩篱”是马克思国家思想的发展。五千年的中华民族孕育了具有深厚底蕴的传统文化，对民生的重视处处可见，姜尚最早提出“得民心”关系到国家的生死存亡，后经过儒家的继承成为中国传统政治文化的核心要素，有代表性的观点，如孔子的“仁者爱人”，孟子的“民为贵，社稷次之，君为轻”，荀子的“君者，舟也;庶人者，水也;水则载舟水则覆舟”。国家治理体系强调治理的公共性，以及参与的多元性，围绕民生的解决制定了一系列的制度规定。社会主义核心价值观的践行需要依托国家治理体系的实践，对后者具有定向导航的作用，“富强、民主、文明、和谐”是国家治理层面的价值取向，“自由、平等、公正、法治”是社会治理层面的价值取向，“爱国、敬业、诚信、友善”是对公民个体的要求。

3.国家治理体系现代化的实现：现代执政理念的践行。

十八届三中全会聚焦于“使各方面制度更加成熟更加定型”。对制度的强调是国家领导人在新时期管理国家观念的重大转变，邓小平认为，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[27]国家治理体系看起来是一个制度化规范化的东西，实际上内在的核心是价值。现代执政理念作为国家治理体系的内核，在吸收西方“治理”理论部分成果的基础上，融合了马克思主义民治思想、以民本思想为核心的传统文化以及社会主义核心价值观，是国家治理体系的导向。国家治理体系的现代化是对现代执政理念的践行，依照俞可平的观点，国家治理体系的现代化需要实现公共权力运行的规范化与制度化，要求建立有效率的政府，这些是马克思对无产阶级政府的要求的现代之意。李克强总理在政府工作报告中提出“民生是推进改革的动力之源”，在“爬坡过坎的紧要关头”，改革要以民生为方向，要关注经济增长背后的民生，关注增长背后的就业。践行科学发展观要坚持以人为本，民生问题应该是所有以改善人类生存状况为目标的改革的持久动力，是改革的永恒目标。当前新时期的改革以民生作为关键动力，是“科学发展观”以人为本的践行，也是现阶段改革攻坚的直接动力。

结语

我国国家治理体系作为党和国家经过历时性的经验总结与共时性的优劣对比而提出的现代化纲领，丰富了我国现代化内涵，推进国家治理体系现代化是新时期全面深化改革的总目标，国家治理体系是新时期坚持理论自信、制度自信以及道路自信的关键依托，以实现权力之治与公共事务之治为目标。国家治理体系现代化的提出，是政府自我施压与应对外来挑战的结果，是党内精英与公共理性推动的产物，是吸收人类政治文明优秀成果的产物。治理能力的现代化需要有效治理体系作为凭借，而治理体系的有效推进必须坚持在党领导下、以国家为主导进行，这也是在新时期不断增强政府合法性的关键举措。