大气污染区域合作治理模式研究

摘要：雾、霾导致的严重大气污染日益成为人们关注的焦点。而现行属地管理的行政体制在大气污染治理方面存在严重的缺陷，以京津冀为例分析其缺陷，探索大气污染的区域合作治理模式，从网络治理理论视角提出分析框架，为该治理模式在机制建立和制度设计方面提供政策建议，通过完善立法与顶层制度设计、建立协调与合作机制、健全监管机制来协调央地政府、地方政府之间以及政企关系。

关键词：大气污染；属地管理模式；区域合作治理模式

一、京津冀大气污染及治理现状

在雾霾微粒中，一些直径很小的微粒，如PM2.5（大气特别物质中直径小于2.5微米的微粒）可以直接吸入肺腔，进入血液，尤其值得关注。如何控制这一微粒的浓度是空气污染治理中的重中之重①。京津冀是集首都、大型现代化和国际大都市、区域经济翘楚、人口众多的等因素为一体的大型经济区，也是雾霾的重灾区。如何治理好雾霾，在全国也会有重要的代表性和示范效应。

二、属地管理模式的缺陷――以京津冀为例

属地管理强调地方政府对本辖区的大气环境质量负责，但大气环境污染的表现形式并不是谁引起就出现在谁的属地上，也不是谁引起谁就最有积极性来控制和治理污染。众所周知，自改革开放以来，中国地方管理的考核指标是经济发展。所有的地方政府都努力竞争，发展经济，追求GDP指标，不顾粗放型发展带来的环境损害。具体而言，属地管理模式带来的问题包括以下四个方面。

（一）地方政府竞争激烈，区域工业布局规划不当

改革开放后，财政分权和相对自主的经济决策权激励着地方大力发展经济，中央对地方的评估也以GDP增长为主。发展得好的地方，官员晋升就快。这一评估方式在20世纪80年代开始，逐步促成了地方政府官员之间围绕GDP增长而进行的“晋升锦标赛”[2]。在这种政绩观导向下，地方政府往往对易拉动GDP增长的重工业比较青睐，造成竞争性、重复性大工程建设和环境污染的重大隐患。

2000年以来，天津经济实力快速上升，京津冀围绕经济发展的竞争也越发激烈。天津在与河北的产业发展定位基本一致，都明确提出要促进重工业和化工业的发展[3]，这就形成直接竞争，产业重复建设。为了与天津竞争，北京在产业转移时宁舍近求远投资河北也极少往天津迁移。当然，迁出去的大多是一些能源、化工、电力、钢铁等高能耗、高污染的企业。

所以说，虽然污染转移了，但污染源并没有被消灭，而是放到监管更加不严格的属地去了。从大区域来看，污染并没有得到好的整治。

（二）治理分权，经济差的地方希望“搭治污便车”

空气作为公共物品，在其遭受污染产生负外部性后，从“理性”角度出发的“经济人”不会主动努力去治理污染，而是希望“搭便车”，让别人付出成本来治理。空气是流动物体，不会按行政区的划分而停留，一个行政区大气污染加重，自然会影响到周边行政区的大气质量[5]。这一常识使得资源窘缺的地方等待观望，希望资源富足的地方出面治理。

在某种意义上，具有地方保护主义色彩的属地管理模式却促进了地方政府的“搭便车”行为：一方面，地方政府扮演的经济发展与污染治理双重角色存在“表面”利益冲突，在扩充GDP政绩观激励下，地方政府缺乏治理大气污染的积极性；另一方面，以行政区为单位划定管理范围使污染治理壁垒重重，亦为“搭便车”行为提供了理由。此外，区域内经济发展不平衡也刺激了地方政府“搭便车”行为。

（三）基层政府“共谋”，影响政策执行效果

基层政府与其直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法律和检查监督行为属于“共谋”行为[6]。经济扩张的内在冲动和GDP导向的绩效考核标准是地方政府在污染治理方面存在“共谋”的根本原因。此外，分税制改革后地方政府“财权少、事权多”的现实亦加重了这一现象。一方面，分税制改革使中央通过决策权和财权加强了对地方政府的行政控制[7]；另一方面，地方政府缺乏足够的财政资金履行职责，为了在“政治晋升锦标赛”中获得“好成绩”，总是想方设法完成甚至超额完成中央政府和上级政府派来的任务[8]。

在这样的背景下，河北省各地市采取的环保举措某种程度上带有“应对”中央或省级政府监管的色彩。如在监测网点设置上，邯郸市环保局“避重就轻”，对污染重的工厂集中区根本没有设置监测点[9]。2012年，河北省瞒报实际钢铁产五千多万吨，其实质则是地方政府“共谋”行为。当节能减排、淘汰落后的具体任务下发到各地方政府，为了降低成本、保住产量，瞒报实际产量成为河北省级以下一些政府普遍使用的手段。

（四）属地治理容易导致管制不力，政企博弈

在这样的政策背景下，地方政府作为“理性人”、“经济人”具有追求经济利益最大化，争取职位晋升和扩充地方财政的强烈动机，某种程度上甚至纵容了企业的策略行为，导致监管部门执行不力[11]。正因为如此，环境污染问题愈发严重（参见图6）。

同时，排污企业和监管部门长期处于“打游击”的博弈状态，这是企业追求利润最大化的投机选择。对企业来说，环保设备的投入并不能直接增加其经济效益，在排污惩罚成本较低情况下，很多企业宁愿交罚款也不安装环保设备[12]。地方政府从属地经济发展的视角来看，处理方式不一样，有的地方容易与之合谋。北京市水泥企业在安装了排污监测设备后，通过非法手段对检测数据造假[13]，而河北省基层政府环保部门监管不力的情况大有存在[14]。监管部门的不作为和企业的博弈行为共同形成了大气污染恶化的条件。

三、区域合作治理：一种新的大气污染治理模式的探索

如何突破区域治理的局限，探索综合治理的道路，是放在改革者前面的一个重要挑战。近年来风行的网络治理理论，或许可以提供一个有益的思路。

（一）大气污染治理的理论基础：网络治理理论

网络治理作为合作治理的一种新形式，主张打破传统的区域、功能对政策资源的限制，通过发挥政府的资源整合者作用实现行动者围绕政策议题的集体行动，从而实现政策目标。不同层级政府、社会团体、企业、公民、媒体等构成了围绕政策议题的网络行动者，本文以Rhodes提出的政策网络中行动者关系类型为基础，提出在大气污染治理方面需要处理的中央政府与地方政府、地方政府之间、政府与企业这三对主要行动者关系类型的分析框架（参见表1）。

环节行动者资源行动策略倾向机制保障协调的关系层面具体手段

政策制定主要行动者：中央政府与地方政府

次要行动者：公民社会、专家等权威、组织、资金、信息、合法性中央政府：协调地方政府关系，公共利益最大化；地方政府：污染治理“搭便车”；公民社会：配合政策执行立法保障；顶层制度设计；财政支持中央政府与地方政府区域协作治理立法；组织建设与资源支持；严格的问责机制；调整绩效考核体制；政策制定听取公意、专家咨询

政策执行

执行主体：横向――省级政府间；纵向――省内各层级政府权威、组织、合法性、资金、信息扩大经济总量：弱化环境监管协调、合作机制省级政府之间关系；地方政府上下级关系协商、对话达成共识；信息共享的技术支持；管制从实地出发，属地化

政策对象：企业部分信息、资金利益最大化激励下扩大排污的可能性严格的监管机制政企关系高准入门槛；严厉罚污；奖励标杆

政策监督公民、社会组织、媒体等合法性积极关注有效的公民社会参与机制政社关系广开言路：公民举报、媒体监督、专家学者建议

（二）大气污染合理区域合作治理的应用与镜鉴

（三）我国大气污染区域合作治理的现实走向

综合以上理论和实践分析，区域合作是大气污染治理的必由之路。但当前我国大气污染区域合作治理体系尚不完善，从协调围绕大气污染区域合作治理这一政策议题的三对行动者关系来看，仍有完善的空间。其关键之处在于从责任主体、利益主体、工作环节、行动方案、资源配置、策略走向、机制保障、协调机理等几个维度对治理方式进行全面的设计和推动。

四、区域合作治理的长效性：网络治理视角下行动者关系类型的协调机制

政策网络中行动者所掌握的资源及采取的不同行动策略形塑了行动者关系类型。但制度本身作为资源的源泉之一，对于行动者的策略行为有约束和指引的作用。基于此，协调机制的建立可以从以下几个方面来审视。

（一）央地政府关系的协调：完善立法与顶层制度设计

我国现有的环境治理立法并未赋予大气污染区域合作治理的法定性，相关政策支撑仅有“国十条”以及各省市的配套实施细则、“十二五”规划相关要求以及《北京市大气污染防治条例》等，行动计划具有阶段性，易导致大气污染治理的短期性，出现“奥运模式”之后的污染反弹现象。

在京津冀已建立区域协作机制的前提下，加强以下立法与制度设计将有利于保障大气污染区域治理的效果。

第一，完善立法，确立统一的区域大气污染防治立法框架。构建区域治理法律体系，并将区域内和区域间治理主体的利益平衡纳入法律体系考虑范围，是区域合作治理成功的关键[24]。在立法方面，加快修改《环境保护法》和《大气污染防治法》将是人大主要工作内容之一。首先，应改变法律中不适应时代发展的内容，尤其是政府的单一治理主体地位和属地管理模式；其次，应协调区域内各省市大气污染治理目标；此外，还需确立区域统一的大气污染防治立法框架[25]，统一京津冀三省市立法时间、目标和责任等。 大气污染区域合作治理的立法亦需明确跨行政区环境管理的地位、机构、职责、程序和内容。

它需具备以下特点：一是区域合作治理立法作为利益相关者利益协调的产物，应具有利益相关者的一致意见，这就需要扩大立法的公民参与；二是区域合作立法应具有较强的制度性，充分体现其强制性、权威性；三是区域合作治理立法应有正式的执行机制。

同时，跨区域的协调管理机构和作为地方利益纠纷中间人的中央政府，应对违反规则行为做出裁决，以正式方式维护区域合作规则[26]。

第二，推进顶层设计，完善绩效考核、问责机制。顶层制度设计，是区域协作治理措施能够落到实处的蓝本，也是处理中央和地方政府间关系的重要协调机制。公共部门对其绩效负责并建立清楚的绩效标杆来衡量公共部门绩效情况是政府的责任所在[27]。需重构现有绩效考核机制，强调区域环境治理成效在考核体系中的重要性，并将其与地方政府官员的晋升挂钩，同时也可对地方政府形成有效的行政约束，避免污染转嫁和以邻为壑的现象[28]。此外，还需建立与绩效考核机制相对应的行政问责制以规制公共权力，以确保领导干部和公务人员依法办事[29]。而拓宽问责主体范围，完善问责程序，实现政府环境责任的法律化、规范化和程序化[30]，才能达到政府环境问责制的最终目标。

第三，支持政策执行，保障大气污染治理资源的稳定性。大气污染区域合作治理需要资金、人员、信息、物力等支持，在不同利益主体存在“搭便车”动机情况下，保障治理大气污染所需的资源支持更为重要。2013年，中央财政安排50亿元资金，用于京津冀及周边地区大气污染治理工作，虽彰显了中央治理大气污染的决心，但对解决大气污染问题仍杯水车薪。因此，建立长期稳定的跨区域大气污染治理资金配置与监管机制、污染情况监测机制和大气污染治理信息公开与共享机制是地方政府切实执行大气污染区域合作治理在物质层面的基本保障，也是大气污染区域合作治理由顶层制度设计“落地”到具体实施的关键环节。

（二）协调与合作机制：协调地方政府之间的关系

地方政府在治理区域大气污染上虽有共同利益诉求，但基于区域内经济发展、资源禀赋、政策环境等巨大差异，在治理区域大气污染问题上显然态度不同。协调区域内地方政府间关系，建立相应协调、信任机制，是激发乃至推动地方政府治理区域大气污染问题的关键点。

横向协调机制的建立可通过区域地方政府间自行协调，以构建一个地方政府对话、谈判、协商平台和场所，而区域各地方政府高层领导的制度化沟通则对于建立基于信任基础上的合作机制更为有利[32]。

第二，合作机制：建立区域内地方政府大气污染治理协商制度和合作网络。合作常被视为建立在沟通、信任、承诺、理解和成果基础上的良性循环。

利益冲突往往是合作治理的出发点，在区域合作治理中应该具备地方政府针对利益冲突的直接对话，从而使得利益相关者能够通过直接对话实现“深度沟通”以获取共赢机会[33]。为防止出现各地方政府在资源配置方面的利益不均，地方政府针对大气污染治理的合作网络需要涉及两方面。一是区域内项目联合审批，以避免某个政府基于本地利益的短视行为破坏区域的空气质量。行政审批制度的改革需打破部门间和地方政府间的边界限制。而以公共管理的顾客导向为指引，通过建立协调型行政组织、编制联合审批标准并运用网络治理平台，突破碎片式审批体制困境，则能够推动区域联合审批的实现[34]。但需重视的是，行政审批区域联合必须牢牢把握住简政放权与监督管理这两条生命线[35]。另一方面，空气质量监测网络和信息共享。污染信息共享是大气污染区域协作治理的基础条件，建立完备的污染信息监测和共享技术体系需要针对区域性复合型大气污染展开转型研究，量化城市和地区间污染物传输量和明确各地大气污染物排放份额[36]，可为建立区域大气污染联防联控提供科技支撑。

（三）政企关系的协调：健全监管机制

第一，提高企业准入门槛，奖优罚劣。在审批方面，需加强新上项目投资、环保、土地、资源与产出的综合绩效考评，严控高污染、高消耗及产能过剩等行业项目，从源头减少高污染企业数量是污染严重地方政府的必要选择。在环境执法方面，加大对高污染企业惩罚力度，大幅提高排污成本，以强制手段促进企业采取环保措施，同时对于环保优秀企业给予相应奖励，能够起到奖优罚劣的效果。

第二，从实际出发，监管手段创新。在建立协调地方政府关系合作机制前提下，地方政府在达成环境监管的目标后，监管手段可从地方实际出发，提升灵活性和创新性，从而保证区域合作治理目标的实现。具体来看，中央政府在设定区域内地方政府需要达到的环境治理目标后，对于环境监管的运行结构和具体步骤，可由地方政府根据辖区内实际情况制定。而监管权力下放到地方，在具备充足的持续性资金支持的情况下，地方政府具有强有力的动机去强化环境监管力度[37]。然而，在推动区域地方政府合作治理进程和减少其可能遭遇的风险和障碍方面，中央政府的权威所具有的优势亦不容忽视。

五、结论及思考

京津冀大气污染虽然几经治理并取得一定效果，但面临的任务依然或者更加艰巨。本文从现行属地治理模式缺陷出发，分析了该管理模式下大气污染治理存在的问题，并以网络治理为理论基础对跨区域合作治理模式进行了探索性思考。提出建立协调和合作机制，用于协调中央政府和地方政府、地方政府之间、政府与企业三对关系。影响三对关系的主要因素和结果、属地管理模式及其缺陷，以及本文提倡的区域合作治理模式之间的关系可以通过下图予以简单梳理（参见图7）。 目前，我国解决区域公共问题仍采取以政府为单一治理主体的管制型模式。随着新区域主义兴起，改善官僚制影响下的区域封闭性、政府中心性以及管制型的区域治理模式，倡导区域各组织的对话、沟通、学习、理解过程及其担负的伦理责任更为迫切。区域大气污染的解决与治理，要求参与主体的多元化、治理手段的多样化和创新性。

虽然政府单一治理，我国大气污染治理依然存在碎片化的现象。基于此，需要需进一步解决的问题有：一是摆脱社会主义发展初级阶段常走的“重经济发展、轻环境保护”以及“先污染、后治理”的短视发展之路，协调好经济发展与环境保护间的关系，走可持续发展之路；二是在政府、企业关系方面，处理好地方政府间围绕“政治晋升”而展开的恶性竞争及由此带来的重复建设、环境污染问题；三是在制度设计和立法方面，将区域大气污染合作治理纳入法律框架，并保证其长期性、稳定性和权威性，同时完善相关顶层制度设计，使大气污染的区域合作治理能够“落地”，确保大气污染治理的成功。