浅析宏观审慎监管模式下政府金融审计与金融稳定
一、引言
由美国次贷危机引发的金融危机充分暴露了金融监管的缺陷。各国政府和国际金融监管机构在总结此次金融危机的深刻经验教训后，提出要以微观审慎监管为基础、重视宏观审慎监管。2009 年G20 峰会发布《强化合理监管、提高透明度》报告提出，宏观审慎监管是微观审慎监管重要补充。我国在人民银行公布的2009 年第三季度《中国货币政策执行报告》中首次提出宏观审慎一词，并指出要逐步建立起宏观审慎管理的制度并纳入宏观调控政策框架。2012 年9 月，指导我国金融行业发展的纲领性文件《金融业发展和改革十二五规划》提出要构建和完善逆周期的宏观审慎政策框架、建立和完善宏观审慎政策与微观审慎监管协调配合、相互补充的体制机制。中国央行为了进一步完善宏观审慎政策框架，自2016 年起将现有的差别准备动态调整和合意贷款管理机制升级为宏观审慎评估体系(MPA)，通过对宏观审慎资本充足率等核心指标的综合评估，加强逆周期调节和系统性金融风险的防范。由此可见，构建宏观审慎监管体系、防范系统性金融风险，已成为继次贷金融危机后我国金融监管的方向。金融审计作为免疫系统的子系统，在金融领域充分发挥免疫系统功能(吕劲松，2012)。识别系统性金融风险、维护金融稳定应是政府金融审计在宏观审慎监管模式下发挥免疫系统功能、促进国家治理的现实选择。本文基于金融稳定分析框架，阐述了宏观审慎监管模式下政府金融审计维护金融稳定的理论优势，据此提出政府金融审计维护金融稳定的路径选择。
二、宏观审慎监管的特征
微观审慎监管仅关注单个金融机构的稳健经营，但这并不足以保证整个金融系统的健康稳定，在维护金融稳定方面捉襟见肘，因为金融系统的运行存在一个合成谬误的问题，即假设其他的金融机构都采取同样的行动，这时向单独一个金融机构推荐的看起来正确的东西，可能会使整个体系更为恶化(威廉怀特，2008)。与微观审慎监管不同，宏观审慎监管更加重视整个金融体系的稳定性，即对系统性风险的监管(郑联盛、何德旭，2013)。系统性风险是指由那些能够影响整个金融业的风险因素引起的，对金融业整体安全构成威胁的风险因素(刘志红，2011)。金融系统性风险来源于两个维度：一是跨行业维度，由于金融机构之间、金融机构与市场和基础设施之间的相互关联性导致金融体系的脆弱性;二是跨时间维度，由于金融体系存在顺周期性，金融风险通过金融体系内部以及金融体系与宏观经济的相互作用被催生甚至放大(BIS，2009)。针对系统性风险，宏观审慎监管首先认定系统性风险主要是内生的，其根源是金融体系顺周期效应引起的金融失衡，以及金融机构集体行为导致的共同风险敞口扩大。宏观审慎监管的思路是，通过对系统风险的全面综合分析，据以制定适当的金融政策，采取从整体到个体、自上而下的监管方法，克服经济个体的短视行为和羊群效应，抑制共同风险的集中与蔓延，提高金融体系的稳健性，维护经济金融稳定。总之，宏观审慎监管的出发点是金融稳定，其监管对象是系统性金融风险。
三、宏观审慎监管模式下政府金融审计维护金融稳定的分析框架
(一)金融稳定的一般分析框架
金融稳定分析框架是理解和认识金融稳定的基础，为实现和维护金融稳定、强化对现行金融规则的遵守与执行提供了一个概念框架。早期很多学者(Krugman，1979;Mishkin，1999)和金融机构采用传统的冲击传导思路，从金融体系面临的内外部冲击入手，分析银行间的风险传递与信贷行为如何传导系统性风险最终导致金融不稳定。但这种政策导向型分析方法被动、消极，只在冲击产生后进行分析和解决系统性风险，不利于提前预防和识别金融不稳定。Herrero (2003 )、Houben、Kakes 和Schinasi(2004)、Large (2005)等人则将金融稳定作为一个系统来分析金融体系的潜在风险和脆弱性，认为金融稳定框架应包括分析、评估和应对(可行的政策选择)三大内容。在这种分析框架下，当金融体系处于稳定区间时，采取预防性政策;当金融体系处于稳定区间的边缘时，采取纠正性政策;当金融体系处于稳定区间之外即不能有效履行其金融功能时，则采取应对性政策。这种分析评估应对的思路，将系统性金融风险提前监测、及早处置，而不是等到系统性金融风险实质上已构成冲击和金融动荡后再采取应对措施(何德旭，2013)，从而有利于及时甄别系统性风险，实现和维护金融稳定。
按照分析评估应对的思路，金融稳定分析框架一般包括金融稳定的预防机制、金融稳定的评估与预警机制、金融危机的应急处理机制三个有机组成部分。金融稳定的预防机制主要是对可能诱发金融不稳定的内外部环境及风险进行系统分析，并建立相应的预防措施，以降低金融不稳定发生的概率。金融稳定的评估与预警机制旨在通过建立一套金融稳定的评估与预警指标体系，对金融体系与实体经济进行监测并预警，从而修正当前的金融规则，将金融不稳定所引发的后果降到最低。金融危机发生后的应急处理机制则包括危机发生后各部门责任的授权和相应的应对措施。
分析评估应对的金融稳定框架受到了广泛重视和运用。国际货币基金组织和世界银行推出的金融部门评估规划 (FSAP)通过对成员国和其他经济体的金融体系进行全面评估和监测，进而控制危机源，并提出相关的应对措施。欧洲中央银行(ECB)专门成立金融稳定性评估工作小组，构建银行体系健康性指标，通过对金融体系中有影响的宏观经济因素来判别金融稳定状况，进而提出建议。在我国发布的首份金融稳定报告《中国金融稳定报告(2005)》中，中国人民银行提出的金融稳定框架也是采取分析评估应对 的思路，指出维护金融稳定分为监测和分析金融风险，评估和判断金融稳定形势，采取预防、救助和处置措施及推动金融改革三个层面。金融稳定分析框架为监管机构实现和维护金融稳定提供了解决方案，也为政府金融审计发挥金融稳定作用提供了理论依据。
(二)政府金融审计维护金融稳定的框架
政府金融审计是审计机关参与国家治理的重要手段和途径，是依法对金融机构经济活动和金融监管机构的职能履行情况进行专职经济监督。由于从系统性角度防范金融风险成为各国金融监管改革的趋势(审计署金融审计司课题组，2015)，因此，在宏观审慎监管模式下，政府金融审计要充分发挥免疫系统功能，必须将目标定位于揭示金融系统性风险，密切关注金融机构的顺周期效应，着力评估金融体系的内在关联性。
在分析评估应对的思路中，分析是前提、评估是基础、应对是根本。政府金融审计维护金融稳定的框架应该是：政府金融审计通过对金融机构内部控制的评审，完善公司治理，发挥预防系统性风险作用;通过对宏观政策调整、市场环境因素及政府干预行为的评价为金融稳定预警机制提供信息;最后，通过开展金融绩效审计评估中央银行的货币政策及金融监管机构政策的履行情况，实现和维护金融稳定。
四、政府金融审计维护金融稳定的理论优势
相对于中央银行、银监会等其他金融监管机构，政府金融审计在维护金融稳定方面具有天然的理论优势，主要体现在以下方面：
(一)政府金融审计自上而下的双线监督与宏观审慎监管自上而下的监督方式保持高度一致
金融机构在混业经营模式下，经营越来越同质化，相似资产具有类似的风险，从而产生联动性和传染性。金融机构这种一荣俱荣、一损俱损的经营特点，要求审慎监管更加关注隐藏在金融系统内部、在某一时刻突发性的共同风险，采用自上而下的监管方法。在1984 年审计署发布的《关于对金融保险机构进行审计监督的通知》，决定对金融机构实行分级审计。审计署和各级国家审计机关整合了政府审计系统的全部资源，在工作机制上采取上下联动的机制，依据《审计法》的规定，审计署对中央国有金融机构和国务院规定的中央国有资本占控股或主导地位金融机构的资产、负债、损益情况进行审计监督，地方各级审计机关对地方国有金融机构的财政财务收支进行审计监督，两者在业务上存在指导协作和相互反馈，形成了覆盖中央和地方的全方位审计监督网络。政府金融审计自上而下的双线监督与宏观审慎监管自上而下的监督方式保持了高度一致，从而有助于从源头上发现金融风险、更好地预防金融系统性风险，为实现金融稳定提供了工作基础和制度保障。
(二)金融的不稳定源于金融体系的内生冲击和实体经济的外生冲击，政府金融审计可以预防、缓解
金融体系的内生冲击金融不稳定主要有两大类因素引起：一类源于金融体系的内生冲击，它直接影响金融体系的运行，威胁金融稳定;另一类源于实体经济的外生冲击，它间接影响金融体系的运行，诱发金融不稳定(张洪涛、段小茜，2006)。因此，应对金融不稳定的关键是判别冲击来源，是内生还是外生，然后针对不同来源提出应对措施。内生冲击产生于金融机构、金融基础设施和金融市场三大金融体系。相对于前两者而言，金融市场的风险已成为威胁金融稳定的头号杀手(吴军，2005)政府金融审计的范围涵盖了上述三大金融体系。根据《审计法》的规定，国有金融机构财务收支的真实、合法和效益要接受政府金融审计的监督，因此，政府金融审计主要通过内生因素发挥维护金融稳定作用。政府金融审计对金融机构监督检查，可以及时发现不稳定因素，预防、缓解金融体系的内生冲击;政府金融审计对金融管理机构的再监督，可以督促监管政策的落实、评价监管政策的效率和效果，维护金融市场的稳定。
(三)政府金融审计的全面性和多样性能够针对性地及时发现和化解跨行业维度与跨时间维度的系统性风险
如前所述，金融系统性风险源于跨行业维度和跨时间维度。金融体系的内在关联性是跨行业维度风险聚集的根本原因;顺周期效应是系统性风险产生的跨时间维度根源。政府审计的具有全覆盖特点(宋常等，2015)，能够打破分业监管的界限，对金融系统进行全行业、各业务范畴的专门经济监督，能够从系统、全面和关联的角度提出建议，从而有效识别跨行业维度的系统性风险。政府审计除了常规的金融审计外，还开展金融专项审计调查，针对宏观金融管理中存在的突出问题，在一定范围内开展专门调查取证，提出具有普遍性、指导性的审计建议，这与常规的财政财务收支审计结合在一起，可以形成审计合力，及时发现和化解顺周期效应引起的系统性金融风险。
(四)政府金融审计的事前监督和事中控制与金融稳定分析框架的政策选择不谋而合
金融事前审计主要针对计划、预算的编制，金融事项的预测和决策进行监督评价，是金融机构科学决策的基础;金融事中审计是通过及时发现和反馈问题，尽早纠正偏差，保证金融活动按预定轨道平稳运行。政府金融审计的事前和事中监督可以提前识别、分析与应对金融系统性风险，与金融稳定分析框架中预防、预警的政策选择不谋而合，因此，政府金融审计可以针对不同的政策选择充分发挥防护作用。
(五)政府金融审计通过监督货币政策的执行效果，开展绩效审计间接保障金融稳定
研究金融稳定与货币稳定关系的权威学者Schwartz (1988)指出，维护货币稳定的货币政策可以降低金融不稳定发生的概率和严重程度。传统观点也认为，货币稳定虽不是金融稳定的充分条件(Issing，2003)，但货币稳定对于金融稳定是有益的(Bordo、Dueker 和Wheelock，2000)。从短期来看，低通胀的货币政策不利于金融稳定的维护(王自力，2005)，可能导致金融体系面临流动性短缺，增加金融机构的脆弱性。但从长期来看，促进货币稳定的货币政策为金融体系创造了平稳的运行环境，从而有助于金融稳定。保持灵活、有效和具有前瞻性的货币政策将会减缓金融加速器效应，熨平经济的周期性波动。宏观审慎监管的主要目的是维护金融稳定、防范系统性金融风险，其主要特征是建立更强的、体现逆周期的政策体系(周小川，2011)，这些政策的有效贯彻施行是实现金融稳定的保障。自银监会从人民银行分离出来后，人民银行只保留货币政策和金融稳定两大主要职能，稳健的货币政策对金融稳定至关重要。那么，谁来审计人民银行?谁来监督货币政策的有效执行?这只有靠政府审计了。金融审计的重要目标是揭示系统性风险，评估金融政策是金融审计发挥国家治理作用的主要途径或重要方面(潘博，2012)。因此，政府金融审计通过监督货币政策的执行效果，开展绩效审计间接保障金融稳定。
五、政府金融审计维护金融稳定的路径选择
(一)从立法上明确政府金融审计在金融监督体系中的地位，增强对金融管理机构再监督，开展金融监管绩效审计，充分发挥政府金融审计的建设性作用
金融监管者不可能对自身金融监管问题及由此产生的金融风险进行彻底反映与处理，难以提出可能触及切身利益的措施。相比较而言，政府金融审计具有超然的独立性，能够客观、公正地评价监管职能的履行及监管绩效。对于金融机构系统性风险的监督，政府金融审计则可以与金融管理机构(一行三会)协作，但是，审计署对金融管理机构的绩效审计和中央银行的政策审计不能只强调协作，而更应该强调再监督。只有在立法上确认政府金融审计在金融监督体系中的最高地位，才能有利于增强审计署对金融管理机构特别是对人民银行审计的独立性与权威性，更好地履行再监督职能，维护金融稳定。我们认为，政府金融审计应定位于对金融管理机构再监督即绩效审计和对金融机构的系统性风险审计。政府金融审计不是金融监管，而是对有关政府金融管理机构的再监督，应将审计重点放在监管部门对宏观金融风险的防范措施和成效上(张军等，2010)。政府金融审计在宏观审慎监管模式下，更应注重对金融监管的经济性、效率性和效果性进行分析和评价，提出完善金融体制、机制建设和改善宏观调整层面的建设性意见和建议。
(二)构建大金融监督体系，建立金融审计与金融监督的协作机制
无论是2000 年中国人民银行、证监会和保监会建立的联席会议制度，还是2003 年建立的三会监管联席会议机制，都表明我国一直致力于金融监督的协作，强调金融监管的合力效果。根据2003 年12 月修订《中国人民银行法》中国务院建立金融监管协调机制的规定和2008 年人民银行三定方案的要求，2013 年8 月我国建立了由人民银行牵头，银监会、证监会、保监会和外汇局参加的金融监管协调部际联席会议制度，旨在加强货币政策与金融监管政策之间以及监管政策与法律之间的协调，促进维护金融稳定和防范化解系统性金融风险的协调。《金融业发展和改革十二五规划》也提出，要建立和完善宏观审慎政策与微观审慎监管协调配合、相互补充的体制和机制。健全金融监管机构之间以及与宏观调控部门之间在重大政策与法规问题上的协调机制，完善金融稳定信息共享机制，实现信息共享的规范化和常态化。然而，政府审计始终没有纳入金融监管当局构建的监督体系之中，国家审计与金融监管当局之间缺乏联系与沟通，政府审计的结果没有得到充分利用，造成监督资源的重叠与浪费。当前金融审计与金融监管一体化正成为国际发展趋势，金融监管离不开金融审计，金融审计也离不开金融监管(和秀星、曹严礼，2008)。王家华(2010)主张将国家金融审计纳入到金融宏观监管大体系之中，强化高层次的国家金融审计监管工作，加大与各金融监管机构的协调与信息资源共享力度。我们认为，金融宏观审慎监管的当务之急是构建大金融监督体系，发挥政府审计现场监督、政策评价、绩效审计的作用，建立金融审计与金融监督的协作机制，整合金融监督与金融监管形成合力。大金融监督体系应当包括政府审计机关独立开展的审计监督、金融机构开展的内部审计、金融监管机构的相关监管工作。在大金融监督体系中，政府金融审计应加大与银监会、证监会、保监会等各金融监管机构的协调与信息资源共享力度，发挥各自的专业优势，实现协同效应。
(三)通过评价金融机构内部控制、完善公司治理，从源头上预防金融系统性风险
作为金融机构风险管理机制重要基础的内部控制是防范金融风险的第一道防线， 巴林银行案和中航油事件无一不表明内部控制的重要性。金融机构的内部控制在监管体系中发挥内因作用，再好的外部监管也只有通过内部控制才能发挥效用。《巴塞尔资本协议》是国际清算银行巴塞尔银行监管委员会发布的一系列原则、协议、标准与建议的统称，它为金融机构建立健全内部控制提供了权威指引。从1998 年巴塞尔资本协议(BaselⅠ)到2004 年巴塞尔资本协议(BaselⅡ)，再到2010 年第三版巴塞尔资本协议(BaselⅢ)，巴塞尔银行委员会一直致力于构建银行体系全球监管框架。巴塞尔资本协议(BaselⅢ)从最低资本要求、市场纪律和监督检查三个方面规范银行的具体操作，所定义的银行操作风险管理与金融机构内部控制在内容、对象和范围上基本相同(陈忠阳，2007)。巴塞尔资本协议(BaselⅢ)重新定义了资本的涵义，提高了资本的质量、一致性和透明度，引入杠杆率、流动性要求，进一步扩大资本的风险覆盖范围，特别是加强和提高对银行交易账户、资产证券化及复杂衍生品业务风险暴露的资本要求，巴塞尔资本协议这些规定为金融机构内部控制提出了框架性要求。国家审计有助于推动和完善行政事业单位的内部控制(唐大鹏等，2015)，良好的内部控制是防范系统性风险的基础，要从根本上实现金融安全稳定，还必须建立健全更深层次、更全面的金融机构公司治理。有效的公司治理是稳定市场信心的关键要素，是金融稳定的基石(王兆星，2013)，金融危机表明，大型复杂金融机构公司治理的重大缺陷是造成系统性金融风险过度积累的重要原因之一。因此，政府金融审计应结合金融机构内部控制现状，按照巴塞尔资本协议(BaselⅢ)和企业风险管理框架(ERM)的要求，加强金融风险的识别与评估，促进金融机构完善公司治理，构建金融审计动态监督平台，防患于未然。
(四)政府金融审计应从事后审计转向事中、事前审计，开展全过程跟踪审计，关注金融体系的顺周期性与内在关联性
事后审计为主的政府审计模式与其免疫系统的功能要求是一对矛盾，免疫系统功能的发挥要求审计模式须从事后转向事中和事前。事后审计是与查处大案要案相适应的审计模式，事中和事前审计才是预防性、预警性审计的现实选择。只有加强事前与事中审计，加强风险审计控制和绩效审计，才能真正做到防患于未然，真正实现国家审计的免疫系统功能(尹平，2009)。在宏观审慎监管模式下，针对金融系统性风险隐秘性、潜伏性、复杂性等特点，采取传统的事后审计难以达到免疫的要求，必须做到审计关口前移，实行全过程跟踪审计。跟踪审计可以实现事前、事中和事后审计的有机结合，使审计监督贯穿于金融审计的全过程，避免了事后审计的滞后性。立足于前述金融系统性风险的产生根源，政府金融跟踪审计针对金融体系的顺周期性，应及时察觉金融体系某些变量的波动幅度是否异常，关注金融机构面对类似风险的决策是否存羊群效应，是否随着经济周期的波动，及时调整资本充足率、贷款损失准备金以及风险定价模型;针对金融机构的内在关联性，应关注单一机构向整个部门的点到面的风险传染、金融部门向其他部门的面到面的风险传染以及国内外之间的跨境风险传染。
(五)加强对游离于银行监管体系之外的影子银行体系和金融控股公司等系统
重要性机构的审计监督，弥补金融综合经营、分业监管的真空地带在我国金融体系中，影子银行主要包括不受监管的表外证券化活动(如商业银行的理财产品)、非银行金融机构贷款产品(如信托公司的信托产品)和不受监管的民间金融体系(如民间高利贷、典当行)。在地方政府向商业银行融资受限的情况下，影子银行体系成为地方政府融资的重要来源，理财产品大部分流向了地方政府融资平台公司。这些影子银行的资产规模大、信息透明度低，缺乏有效监管，削弱了货币当局的调控基础，高杠杆操作加剧了金融体系的脆弱性。影子银行体系行使商业银行功能，却未受严格监管，成为威胁金融稳定的重大隐患。与此同时，在金融综合经营、分业监管的制度错配下，大型金融控股公司由于业务多元化可能聚集了大量的系统性风险，成为诱发金融不稳定的领头羊。我们应借鉴美国经验，将影子银行、大型金融控股公司等系统重要性机构纳入审计范围，弥补金融综合经营、分业监管的真空地带(吕劲松、王志成，2011)。政府审计要整合金融审计与财政审计的资源，发挥审计监督专业力量的合力，提升审计效能、提高金融审计的有效性和及时性。
(六)拓宽审计视野、丰富审计内容，充分关注互联网金融等创新型金融模式
互联网金融等创新型金融机构和业务模式的不断涌现，对金融监管构成了严重挑战。在创新发展的初期，由于互联网金融公司没有资本的要求，不需要接受央行的监管，互联网金融的风险隐患越来越突出，加强互联网金融监管已经刻不容缓。为了鼓励金融创新、防范金融风险、促进互联网金融的健康发展，央行联合十部委于2014 年7 月发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，要求人民银行、证监会、保监会、银监会和财政部各司其职，实施分类监管和协同监管。顺应互联网金融等创新型金融模式的发展要求，政府金融审计应拓展审计视野、丰富审计内容，实现对金融产品及其衍生品或全部业务的全覆盖审计监督(赵圣伟、赵文发，2014)。在开展金融机构审计时，应将债券投资、股权及其他投资、买进返售资产等纳入广义信贷范畴，对投资银行产品、保险产品以及所有金融衍生品实施全面审计。
(七)充分利用审计结果为金融监管预警机制提供信息支持
人民银行金融稳定政策的制定与实施需要强大的信息平台，其对地方政府融资平台、房地产贷款、产能过剩行业、交叉性金融产品、跨市场金融创新快速发展潜在风险的监测与评估均离不开大量的信息支持。但如果三会提供的金融信息透明度低甚至是虚假的信息，则会误导人民银行货币政策的制定与执行。此时，就需要政府金融审计来保障金融信息的透明度和高质量。构建风险评估模型来测度系统性风险一直是金融界面临的难题。这是因为系统性风险与金融部门的顺周期性、金融体系高度关联的网络效应以及包含信息摩擦、错误的激励机制、委托代理等市场不完善问题高度相关。系统性风险的识别、评估与监测需要广泛而深入的信息基础，只有这样才能在此基础上运用工具模型进行推演。金融审计的优势不是构建系统性风险评估模型，而是有效的数据分析(吕劲松，2014)。因此，政府金融审计的现实选择应该侧重两个方面：一是在审计过程中关注诱发系统性风险的因素，并利用金融界成熟的风险评估模型测度系统性金融风险;二是充分发挥信息优势，为金融监管部门对系统性风险的评估提供经审计的、可靠的信息输入。
(八)利用金审工程建设成果构建立体化网络框架和审计数据存储与分析平台
按照刘家义审计长所提出的总体分析、发现疑点、分散核查、系统研究的要求，政府金融审计应利用信息优势，从总体上把握金融体系的系统性风险。首先，网络建设是信息共享的先导，政府金融审计要借助审计专网逐步建立上联审计署金融审计司、下联省市审计机关、横联系统重要性金融机构的立体化网络框架，为金融信息、金融审计法规和审计专家的畅通共享提供基础。其次，审计信息的行业差异、数据模式差异成为信息进一步利用的障碍，政府金融审计要利用联网系统规范金融业务数据的标准化，为金融信息共享铺平道路。最后，应针对重要性金融机构建立审计数据存储和分析平台，深入挖掘和利用数据资料，充分利用现代大数据、云计算信息化优势，增强集中关联分析金融电子数据的能力，实现金融电子数据开展跨行业、跨机构的深入分析，更及时、更准确地感知金融系统性风险。