我国旅游产业发展中的政策瓶颈

摘要:我国自1998年国家中央 经济 工作会议将 旅游 业确立为新的经济增长点后,旅游产业在我国的地位得以确立,旅游产业体系逐步形成,产业规模也随之不断扩大。但是与旅游业发达国家(地区)或者是把旅游业作为重点 发展 产业的国家(地区)相比,我国的旅游产业政策体系尚未成熟,在一些主要政策领域仍然存在着一定差距。造成差距的主要原因之一就是我国旅游产业发展中存在的政策瓶颈,因此,及时认识到这些瓶颈,并进行相应的政策调整是十分必要的。

关键词:旅游产业;政策;瓶颈

经过多年的积累,尤其是“九五”和“十五”计划期间的发展,我国已先后实现了从旅游资源大国向亚洲旅游大国的 历史 性跨越,从亚洲旅游大国向世界旅游大国的历史性跨越。 中国 旅游业的国际地位不断提高,国际影响不断扩大。但是旅游产业的相关政策还不能与旅游业的快速发展相配套,尤其是在提高国际竞争力的旅游产业政策方面还存在诸多问题,这些政策瓶颈严重制约了我国旅游产业的持续发展,从整体来看主要表现在以下九个方面。

一、缺乏一整套的旅游产业政策

从总体来看,目前国务院一共发布了三个产业政策:一是汽车产业政策;二是水利产业政策;三是 电子 信息产业政策。虽然各地方政府纷纷出台了发展本地区旅游业的若干政策,国家也制定了一些相关的政策,但我国还没有出台一整套有关旅游产业的政策。调查问卷和访谈的结果显示,旅游业界对旅游产业政策的呼声越来越高。

二、旅游 教育 质量难以保证

在旅游产业的人力资源供给方面,虽然目前我国的旅游教育事业呈现出快速发展的势头,然而,相对于日益增长的市场需求而言,旅游教育的质量很难保证。就目前情况来说,我国尚缺乏全国统一的培训计划和一套行之有效的管理办法,各种类型、各种层次的培训系统分割严重,而且存在着许多漏洞,很难真正达到旅游教育的根本目的。

三、财政政策的制定与实施存在脱节现象

在旅游产业的财政政策方面,因为旅游产业是一项资金密集型的经济产业,在其发展壮大过程中,旅游基础设施和旅游服务设施的建设都需要大量的资金投入,而资金不足一直是阻碍我国旅游产业快速发展的绊脚石。虽然我国已经有了一系列的投资扶持政策,如土地政策的优惠,税收政策的优惠,外汇兑换的政策(包括外商所得利润和工资等收入汇出的自由),相应 金融 政策的支持以及必要的财政支持,但在旅游业的实施上往往与政策脱节,缺乏具有针对性的国家旅游产业投资政策,且政策形式较为单一。另外,在市场准入、透明度、国民待遇上都存在着壁垒。

四、缺乏规范市场行为主体的行政规制和 法律 规制

在旅游相关的法律方面,旅游管理机构行使职权缺乏强有力的法律支撑一直是制约我国旅游产业发展与国际水平同步的瓶颈问题。从全国来看,我国仅有一部由国务院颁布实施的全国性旅游专门法规——《旅行社管理条例》,远不能满足现实需要;从地方来看,各地制定的一些涉及旅游的法规往往与其他行业的管理内容杂糅在一起,较少有单方面整体反映旅游管理的专门法规。由于缺乏规范市场行为主体的行为规制和法律规制,使得管理部门在对行业主体进行管理时无据可依,无法可施。

五、目的地推广弱于东亚太著名目的地

在旅游目的地推广方面,多年来,旅游发展基金不足,是困扰我国旅游业发展的突出问题。目前,虽然已经建立了收取机场费(旅游发展基金)的制度,但由于数量小且资金来源单一,并未从根本上解决资金不足的问题。旅游发展基金的不足直接导致宣传费用的匮乏,中国国际市场促销费用是700—1 000万美元,海外办事处15个,相对于东亚太著名目的地来说,我们的宣传投入过少,另外,在宣传推广手段等方面也弱于东亚太著名目的地。

六、忽视了对入境旅游市场的培育

在扩大入境旅游政策方面,我国旅游业发展的过程是先发展入境旅游,20世纪80年代中期以后国内旅游开始逐步兴起,90年代以来,出境旅游逐步产生,总体来看,除了出境旅游市场上还有一些政策性因素的影响之外,基本上都形成了买方市场的局面,因此,相对忽视了对入境旅游市场的培育,主要表现在两个方面:

一方面,签证问题。特殊的 政治 原因使我国同大多数主要客源国之间的签证手续异常烦琐,办理和审批时间也较长,而且在短期内也不可能像欧盟成员国之间那样实行互免签证制度。但是,国外那些追求旅游体验效率的旅游者一般都不会在签证方面花费过多的时间,这种矛盾很容易使部分客源分流到其他国家。

另一方面,航空的开放问题。有一个说法是,开放的国家应该有一个开放的天空,但国家航空主管部门认为天空的开放涉及到国家主权的问题,一旦涉及到国家主权问题就免谈。另外,我国在一些能够成为潜在客源市场的国际航线和航点上存在空白。例如,我国与南美洲等一些国家和地区没有直达航线,这些都严重制约了我国入境旅游的发展。

七、 旅游 购物水平低于国际平均水平

八、旅游管理组织机构体制不健全

在旅游管理组织机构政策方面,我国旅游管理模式采取的是旅游局模式,按行政隶属关系又可分为四个层次:国家旅游局、省(自治区、直辖市)旅游局、地市级旅游局和县市级旅游局。但在不同地方,这些旅游局尤其是低层次旅游局的权限职能参差不齐,有的是“行政局”,有的是“事业局”;还有一些旅游局直接参与旅游企业的经营,造成管理松懈、人浮于事、机制不活等多种弊病。长期以来,我国旅游管理体制中所暴露出来的问题日益突出,已严重威胁到我国旅游产业的健康、稳定和持续发展。另外,缺乏强有力的非政府机构——行业协会的力量,目前,我国的旅游行业协会仍为政府主导,缺乏自主权和行业自律权,行业协会并未发挥其真正的作用。同时,缺乏必要的沟通机制等,也都是我国旅游组织方面的弊病。

九、区域发展差距大,缺乏合作机制

当前,我国旅游区域发展极不平衡,旅游生产力布局集中于东部沿海地区,相反,中西部内陆地区虽然拥有丰富的旅游资源,但由于可进入性相对较差,开放程度和 经济 发展水平较低,导致旅游市场的发育程度较低。而东西部之间又缺乏区域间的合作机制,造成资源不能合理利用,东西部差距进一步加大。

综上所述,虽然我国的旅游产业发展迅速,但产业发展中的各种弊端也随之而来,产业政策的不配套以及政策与旅游业运行相脱节等问题也相继出现,随着世界各国都把发展旅游业作为本国经济发展的一项重要议程,我们面临的形势也越来越严峻,因此,如何扬长避短,发挥我们的政策优势,提高我国旅游业的国际竞争力,减少发展中的错误也是我们必须要解决的问题之一。

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