中央企业全面预算管理落地之道
摘要：管理提升是中央企业深化改革、转型升级、参与竞争的现实需要。作为整合现有管理活动的有效手段，全面预算管理的重要性日益被中央企业认可，但如何促进预算管理落地、发挥预算的作用，长期以来一直困扰着实务界。本文结合中央企业的实际，分析了预算管理在中央企业的重要性和特殊功效；结合预算管理流程，提出了加强和完善中央企业预算管理的对策。
关键词：全面预算管理 中央企业 落地
一、中央企业推行全面预算管理的必要性
全面预算是在科学的生产经营预测与决策的基础上，用价值与实物等多种形态反映企业未来一定时期内的生产经营及财务成果等的一系列计划与规划。全面预算管理包括预算编制、预算执行、预算反馈、预算调整、预算监控、预算考评等多个方面。
作为企业内部管理的一种标准化体系，全面预算管理至今已有近百年的历史，是能将组织的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控制方法之一。近年来，全面预算管理的理论方法与成功经验日益被中央企业所重视和接受，纷纷将其作为强化管理、实现集团战略落地、资源分配、风险管控和绩效考核的系统体系，成为企业“想干事、干成事、不出事”的有效工具。对中央企业总部而言，推行全面预算管理是落实财政部、国资委等国家有关部门要求、建立现代企业制度、实施发展战略、优化公司治理的必然选择，是保证集团控制力的重要抓手；对中央企业基层单位而言，推行全面预算管理是落实总部要求、协调内部经营管理、增强市场应变能力、提高竞争能力的重要措施；具体到中央企业个体员工，通过参与预算管理，将个人目标与企业目标相衔接，付出与收益相挂钩，真正实现个人成长和企业发展的统一。
二、全面预算管理在中央企业发挥的特殊功能
全面预算管理是整合企业各项管理活动的有效工具，除具有公认的规划、控制、沟通、协调和激励等职能外，笔者认为，在中央企业经营管理中，全面预算管理还具有以下特殊功能：
（一）强化集团管控。中央企业素有摊子大、环节多、层级长的特点，通过实施全面预算管理，可以把集团的战略目标通过更为细化的经营计划和预算转化为清晰的具体数据，落实到基层单位具体活动和计划中，明确基层单位的权责并为其提供具体的工作目标，为执行过程中的管理监控奠定了基础，为执行完成后的绩效考核提供了标准。
（二）预防腐败发生。游离预算之外的收支无法统计与监督，是滋生腐败的土壤。预算预防腐败主要体现在以下三个方面：预算具有全面性，即所有收支必须列在预算里面，无预算不开支；预算具有具体性，即预算不能过于笼统，列支的内容必须详细，标准必须明确；预算具有透明性，即预算执行的规则和各个环节的程序，必须公开透明，并接受有效的监督。
（三）克服短期行为。实施长期预算、滚动预算可以促使管理层形成持续的工作思路和方法，从关注一个自然年度的经营情况，发展为更加长远、动态地把握企业的未来；可以促使管理层随时审视既定的决策是否推动企业沿着预设的长期战略目标发展，一旦发生偏离，提前给予调整，防患于未然；也可以更加清晰、完整反映管理层较长一段时期的经营业绩，避免短期行为。
（四）防范经营风险。竞争与风险是市场经济的本质特征，而预算管理是以市场为导向的，表明预算管理是反风险的，即当企业面临市场瞬息万变的状态下，企业应对风险的态度是以预算管理方式以变制变、以动制动，而不是被动的接受风险、受制于风险。如预算编制时，针对预测结果及其可能的风险，通过制定应对措施，在预算中留有一定的弹性，将风险控制在可承受范围内；预算执行过程中，通过实时监控、实际与预算对比、纠偏与调整，发挥预算管理控制风险、实现目标的功能。可以说，预算管理本身就是减少风险、降低交易成本的一种内在机制。
三、中央企业如何做好全面预算管理
（一）预算管理要突出“一把手”的核心作用。全面预算管理源于企业发展战略和年度目标，贯穿于企业活动的全过程，关系到人、财、物的配置，没有上下合作与推动，特别是高层领导的直接参与，预算管理任务不可能完全落实，也不可能取得预期的效果。可以说，全面预算管理是名符其实的“一把手”工程。预算管理的整个落实过程要求“一把手”将其作为企业的一项系统工程来加以重视和实施，通过直接介入目标的确定、管理的授权、事项的审批、业绩的考核等具体环节，整合企业的各种活动，创建“一条线、全面抓”的管理架构。
（二）预算管理要搭建完善的组织机构。组织机构是全面预算管理开展的基础环境。预算管理决策机构是组织领导企业全面预算管理的最高权力组织；预算管理工作机构是指负责预算的编制、审查、协调、控制、调整、核算、分析、反馈、考评与奖惩的组织机构；预算管理执行机构是指负责预算执行的各个责任预算执行主体。预算组织机构需要“纵横结合”，纵向层面设置集团、子公司、孙公司等多级预算管理组织架构，负责各层级预算管理工作的全面协调与组织落实；横向层面在各级公司建立预算资源管理统一平台，贯穿前后台各专业线管理职能，实现对资源的“一点牵头、统筹调配”。各机构内部要各司其责，有效配合，明确规划、业务、投资、人力资源、资金、财务在预算管理中的责任，强化部门之间的协同，实现业务预算、资本预算、财务预算的高度融合。
（三）预算管理要成为财务管理的核心。明确全面预算管理在中央企业财务管理体系中的核心地位，把全面预算管理打造成一个集战略管控、板块管理与协同、业务专业化运营集成的集团管理平台，培育形成基于核心能力的产业链管理，以及基于特定业务的专业化运营的管理能力。一方面，全面预算管理要体现“大自主、大协同”战略及管理策略，体现由财务向运营的管控模式转变，实现公司各部门间、上下游业务链的管理协同；另一方面，通过全面预算管理，建立板块标准，形成业务管控与产业链协同，建立分业务的板块预算管理体系，反映各责任单元运营模式差异化，反映各责任单元预算管理定位差异，体现各单位管理模式的特点。
（四）预算管理要遵循科学的理念思维。科学的理念是成功实践的重要保证。中央企业要确立“公司战略是预算的基础”的观念，预算管理的整个过程应该以战略为核心和导向，成为公司战略落地的工具；确立“经营活动是预算的起点”的观念，明确预算的起点是动态的业务活动，而不是历史数据，不是静止不变的；确立“恰当的假定是预算的基点”的观念，使预算指标建立在一些未知而又合理的假定因素的基础上，提升预算编制的科学性；确立“考核与奖惩是预算的生命线”的观念，确保预算管理落实到位；确立以人为本的观念，提升预算的全员性，调动各方面的积极性，全面提高预算工作的效率和效果。
（五）预算管理要采用合理的编制程序。为了发挥集团总部在预算管理中的统领和总控作用，中央企业宜采用“先总后分、总分结合”和“先上后下、上下结合”预算编制程序。集团董事会或预算委员会根据企业发展战略和预算期经济形势的初步预测，在决策的基础上提出下一年度集团预算目标和部门（二级单位）分目标；各部门根据下达分目标，按照一级管理一级的原则，结合自身特点以及预测的执行条件，提出本部门的预算方案；集团汇总、审核部门预算方案后，提出综合平衡的建议，经上下层级沟通协调，达成一致后报集团董事会或预算委员会，并将审议批准后的年度预算，分解成一系列的指标体系，下达各部门逐级执行。
（六）预算管理要统筹安排各项业务规划。处于市场化改革过程中的中央企业，部分单位还带有行政管理的色彩，业务活动条块分割，部门之间融合度不够。例如，业务部门负责集团业务计划的下达，投资部门负责集团投资计划的审批下达，人力资源部门负责工资总额预算的下达，当这些计划不能在预算编制时下达或形成指导性意见，基层单位的预算编制就无从做起；如果这些计划在执行过程中调整频繁，随意性较强，基层单位的预算控制就形同虚设。
（七）预算管理要优化控制措施。执行监控是实现预算目标的有力保证。中央企业要坚持事前控制，即所有进入运作的资源和行为必须事先接受程度不同的预算审核；要坚持重要性的控制规则，即二八法则、分类控制、抓大放小；要坚持刚柔相济控制的规则，即预算一经批准，必须以预算为标准进行控制，支出性项目必须严格控制在预算之内，收入项目也要完成预算，现金流动须满足企业日常管理和发展的需要；预算的刚性原则不是机械的，若确定能证明存在产出机会，必须以灵活的预算调整机制来适应市场，弥补静态预算编制的缺失。
（八）预算管理要建立对标标准体系。标准体系是预算管理的基础，是预算编制、控制、考核的依据。中央企业可以按照业务板块，加强对基层单位预算管理的分类指导。通过搜集系统内外优秀企业的重点经济数据和重要比率指标，细化标准与定额，设定有关指标的底线和边界；通过构建预算标杆体系，形成涵盖各关键领域、各个层面的预算标杆指标与标准体系，使预算标杆在预算编制、过程监控、考核评价等全面预算管理各环节中的作用得到有效发挥，促进全面预算管理水平的持续提升。
（九）预算管理要完善考核体系。预算考核是落实中央企业各预算责任主体权责的重要手段，是实现预算闭环管理、发挥全面预算管理价值创造功能的关键环节。缺少预算考核，预算编制与执行就是两张皮，预算管理就会流于形式。中央企业通过预算考核，动态分析企业生产经营过程中各种资源和环境的变化，及时调整行为，修正偏差，从而实现预算执行过程中的控制，保证预算目标的顺利实现；通过预算考核，做到职责到位，责任到人，使每个企业和每个员工从根本上重视预算，激发企业全员参与价值创造的积极性。