浅析公共行政管理体制建设与旅游业的可持续发展

一、旅游公共行政管理体制概述

（一）旅游公共行政管理的概念

旅游公共行政管理是指从中央到地方的各级人民政府，通过其授权的旅游管理职能机构，依据国家有关政策法规，发挥计划、组织、监督、协调、服务等职能，对本国、本地区的旅游业进行总体管理和综合调控的过程。是国家通过行政手段对旅游业进行的管理，是政府行政管理的组成部分。

（二）公共行政管理体制与可持续发展

可持续发展战略的目标是实现经济发展与资源环境的协调发展，由于市场是有缺陷的，单凭市场难以实现这一目标，因此，必须由国家有形之手的参与，行政管理机关为旅游业的发展提供宏观指导，对旅游业出现的问题进行整顿改进，使其符合可持续发展的方向。完善的公共行政管理能够保障旅游可持续发展，但是如果公共管理的不当也会加剧经济发展与资源环境之间不协调的发展关系。因此，建立完善的公共行政管理体制是旅游可持续发展的内在要求。

二、公共行政管理体制在保障旅游业可持续发展方面存在的不足

旅游业正处于快速发展的阶段，旅游业正逐渐从混乱向规范化过渡。特别是2013年《旅游法》的颁布实施，进一步提出要规范旅游市场，保护旅游者的合法权益，促进旅游业获得科学可持续发展，在我国旅游业发展历史上具有里程碑的意义。但是，在实践中，旅游业的公共行政管理体制仍然存在诸多不足，需要不断完善。

（一）行政管理部门权限设置不合理，导致多头管理，各自为政现象十分严重

旅游资源主要以文物古迹、风景名胜为主，这些资源的主管部门涉及园林、文物以及文化等数个行政管理部门。比如，某著名大山，树木是林业部门的管理范畴，山上的名人字迹则属于文物部门管理，对山上的水库等水利等进行管理是水利部门的职责所在。不同的部门基于角度和利益的不同对于同一资源的认定不同，势必会造成旅游行政管理的混乱，多头管理的现象十分严重。管理过程往往分不清哪一块是哪个部门的管理范围，既有可能几个部门争权，也有可能造成人人都管结果没人管的尴尬局面出现。这些都导致了资源开发缺乏系统性整体性，资源浪费现象，重复开发现象屡见不鲜。

（二）行政管理单向沟通方式

我国旅游行政管理体制是实行的四级（中央、省、市、县）垂直管理的模式，下级管理部门受上级管理部门领导，上级管理部门向下的都是命令式，下级执行上级的命令，这种单向的沟通模式，使得上级管理部门不了解政策执行的反馈情况，也就无从谈起对政策的完善，新政策的制定更缺乏有效的依据，这样造成政策与实践的两层皮，政策不适合现实，无法落实。

（三）政府旅游管理过程以结果为导向，忽视了对问题原因的关注

旅游业是综合产业，高度依赖于其他产业，因此，旅游业很多问题的出现背后都有其他相关产业的原因。旅游的公共行政管理业是一个综合的复杂的体系。现在很多地方政府对于旅游管理依旧采取的是头痛医头、脚痛医脚的思维方式。例如，经常发动整改旅游市场的某一具体问题的活动，突击检查，严惩重罚。虽然能在短时间内能产生一定的效果，但是问题产生的原因没有根除，治标不治本，在运动式执法后这些违法违规现象仍旧会死灰复燃。

（四）相关法律法规的不完善

2013年《旅游法》的颁布实施，对旅游业的违规行为进行了规范，但是规定多比较原则，没有相应的解释，导致实际执行遇到很多困难。比如，《旅游法》第三十五条中不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目的条文存在可商榷的地方，比如，如果游客确实需要或者确实自愿要到购物场所，或者要想玩付费项目，也不能写进合同，因为，旅游法規定本条是强制性规定，是属于绝对禁止的行为，即使有游客的签字，也会被认为违反法律强制性规定而无效。这种一刀切的做法，实际上是限制了市场主体的自由选择权。

三、公共行政管理体制保障旅游业可持续发展的对策建议

（一）加大宣传教育，提高公民的环保和可持续发展的意识

加大宣传教育，提高公民的环保意识。开展形式多样的宣传活动，提炼系列触目惊心的数据，配以通俗易懂的宣传画面。通过政府机关宣传栏，学校黑板报，社区展览等形式，普及公民有关方面的知识，让老百姓认识到保护环境就是为我们的子孙后代保留生存空间，是关系子孙后代的大事。有组织、有针对性地开展保护环境宣传教育活动。树立环境的公德意识，保护环境不是为了满足个人私利，不是保护一时一地的环境，而是要时时刻刻在人类所及的所有地方都应该保护环境，实现人与自然环境的和谐相处。只有全民环保意识的整体提升，才能真正实现旅游业的可持续发展，整个自然环境的可持续发展。

（二）理顺旅游行政管理体制，提高管理效率

如前文所述，旅游监管的对象比较多，旅游行政管理容易出现多头管理，各自为政的现象。必须统一协调各监管部门，形成监管的合理。政府应承担这个责任，建立旅游行政统一管理的监管方式、工作机制、违反规定的责任落实等制度，监督协调各部门依法履责，相互配合，提高行政管理的效率。

理顺旅游行政管理体制，实行所有权与经营权分离。加拿大的旅游行政管理体制是，由政府主导生态环境开发与保护，二者同时进行，由政府通过制度动员和整合全社会的资源，形成以政府部门为主导，景区管理部门、旅行社、私人投资企业和当地社区人员共同组成的生态旅游机构，保证生态旅游业的可持续发展。

（三）构建旅游业可持续发展的长远规划，实行精细化管理

在项目报批时就应该要求项目方提供保障项目可持续经营的规划和具体举措，要将短期经济利益与长期发展的社会生态利益相结合，实现经济与生态的协调发展。对项目实行精细化管理模式，注重服务质量的提升，从细节入手，给旅客最佳的旅游体验，比如，在旅游景点附近加大交通基础设施建设，保证游客能及时疏散，加大对景点附近宾馆的投入，避免旅客滞留现象出现。加强对导游的监管，提升导游业的进入门槛，注重导游道德修养的提高，对黑导游严惩不贷，联合行业协会旅行社对导游进行监督管理，杜绝导游损害旅客合法利益的情况出现。

（四）加强法律解释，增强行业监管

首先，国家要根据《旅游法》在执行中遇到的实际问题，出台相应的解释，增强旅游法的可执行性。也可以制定出台行规会约、行业标准，以此引导旅游市场主体提高管理水平，提升旅游产品和服务的质量。进一步完善旅游市场准入和退出机制、质量监管、行政执法、行业自律、社会监督、旅游投诉等方面的制度，使各项工作有章可循，监管工作落到实处。