试论国际环境治理发展趋势及我国应对策略

1引言

20世纪50年代、60年代既是工业发展的时代，也是公害泛滥的年代，接踵而来的环境公害事件在震惊世界的同时，也动摇了人们对地球肆意破坏的信念，迫使人们不得不反省，人类究竟应该怎样对待自然环境，怎样对待地球。

20世纪60年代，罗马俱乐部首先提出了全球问题的概念，并把对这一问题的研究称作：人类困境研究。罗马俱乐部提交给世界的第一个报告《增长的极限》把全球问题归结为五大问题：世界人口问题、粮食问题、工业增长问题、环境污染问题、不可再生资源的消耗问题。这五大问题都涉及生态环境。全球环境问题的严峻性使国际环境治理提上了日程。

国际环境治理体系的建立与发展1972年6月，来自113个国家的代表在斯德哥尔摩举行了联合国人类环境会议。这是国际社会第一次试图在全球层面解决环境和发展之间的问题，会议通过了环境问题的第一个全球行动计划《斯德哥尔摩行动计划》。此次会议的一个重要成果是要求联合国建立联合国环境规划署。随后，联合国大会通过2997号决议，1973年1月正式成立联合国在环境治理领域的核心机构联合国环境规划署(以下简称环境规划署)，总部设在肯尼亚首都内罗毕。作为环境问题的全球政府间决策组织，环境规划署的主要作用是提供权威的环境评估、监测和信息，制定全球和区域环境协定，推动各国政府的环境行动和协调联合国系统内各机构在环境领域的协调行动。为确保各项工作方案的落实，在环境规划署设立由各国自愿捐款的环境基金作为开展工作的主要资金渠道。至此，国际环境治理体系开始建立。

环境规划署自成立以来，在国际环境治理方面发挥了重要作用，特别是在审查评估全球环境状况和多边环境协定的发展方面。1995年环境规划署理事会第十八次会议决定由环境规划署组织编写世界环境状况的综合报告，即《全球环境展望报告》，报告以五年为一个编写周期。截至目前，环境规划署已面向全球发布了5期全球环境展望报告，这一报告已成为国际环境领域的权威报告，为国际社会采取全球环境保护行动和各国政府制定环境政策提供了有价值的参考。在多边环境协定的发展方面，环境规划署开启政府间谈判进程，先后制定了13个区域海行动计划、《保护海洋环境免受陆源污染全球行动计划》《生物多样性公约》《保护臭氧层维也纳公约》及其《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等一系列具有重大国际影响力的国际环境公约与协定。

在环境规划署致力于开展行动应对全球环境挑战的同时，联合国系统内外也逐渐派生出一个复杂、纵横交错的国际环境治理结构。在联合国系统内，1992年联大通过决议，成立可持续发展委员会，审查环境与发展目标的实施进展情况。其他联合国机构和专门机构在其工作方案中也包含诸多环境议程，如联合国粮农组织的工作内容包括土壤管理和植被保护，世界卫生组织工作内容包含环境与健康，联合国工业发展组织对工业与环境负有职责,世界银行则通过它掌握的大量财政资源在保护环境和促进可持续发展方面发挥重要作用。一些联合国系统外的区域组织和国家集团通过自己的决策机制，制定环境方案。

此外，一些区域金融机构，如各区域开发银行也从事与环境相关的金融行动。众多机构参与国际环境治理进程推动环境问题受到更大的关注和重视，并使环境事务更好地融入经济和社会活动。然而，因缺乏强有力的领导者对全球环境事务进行统一协调，国际环境治理体系呈现零散无序状态。这种状态直接导致一些多边环境协定不愿与其他协定合作，不愿分享或让出它们视为其领地的部分，不注重国家报告的协调统一。一些机构为其自身的优先事项争夺原本已经非常有限的资金和政治承诺，他们实施的环境治理项目往往出现重复投资、重复建设。

虽然联合国大会于1997年通过《关于环境规划署职能和授权的内罗毕宣言》，并明确规定，环境规划署是环境领域的主要联合国机构，其作用是首要的全球环境权威，负责确定全球环境议程，促进统一执行可持续发展的环境事务，并作为全球环境的权威维护者。但环境规划署在设立之初就被定位为联合国的一项环境方案，具有法律地位的参与国家只有58个，受联合国经济和社会理事会监管，不能直接向联大报告，这直接决定了它在联合国系统的政治、法律地位远低于其他联合国专门机构。环境规划署的资金主渠道是联合国常规预算拨款及环境基金，因其不是专门机构且会员国有限，因此获得联合国常规预算比例也远低于其他专门机构。而环境基金为各国自愿性捐款，资金具有很大的不确定性。因此，环境规划署在国际环境治理中难以真正实现联大赋予的权力，发挥主导作用。正是在这一背景下，2000年,环境规划署理事会第十次特别会议暨第一次全球部长级环境论坛通过了《马尔默宣言》，该宣言指出，各国部长极为关切地注意到，环境状况持续不断恶化、自然资源基础不断受到削弱、所做承诺与实际行动之间差距巨大、还远不能把环境因素纳入经济和社会发展的决策主流中、各项多边环境协定的实施遇到各种挑战。由于各国政府均认为当前的治理结构不能满足环境议程的需要，因此决定授权环境规划署开启国际环境治理的改革进程。

2国际环境治理体系的改革

对于国际环境治理体系的改革，国际社会趋于一致的观点是加强国际环境治理机构，也就是加强环境规划署的地位和作用，增强其权威性，并确保国际环境治理具有更充足、更可靠、更可预见的供资。但是在具体落实条款上，由于利益诉求不同，各方的立场可谓泾渭分明。

欧盟和北欧国家作为全球环境议程的积极推动者，在谈判伊始就强力推动将环境规划署升格为联合国环境组织，实行普遍会员制，即联合国所有成员国均为环境规划署会员国。美国秉承其一贯希望弱化联合国影响力的立场，并出于对可能会大幅增加捐款的担忧，联合日本、加拿大、澳大利亚等国，明确不支持环境规划署升格，并对普遍会员制表示质疑。

在发展中国家阵营中，非洲集团及最不发达国家集团因其经济发展水平落后，是大多数国际环境问题的受害方，因此寄望于严格的国际环境治理体系帮助他们防止外来环境污染对其造成影响，他们明确支持环境规划署升格为联合国环境组织。而发展中大国，如中国、印度、巴西等正处于经济高速发展阶段，不希望太多国际环境规则制约本国发展进程，担心环境规划署升格会过于强调可持续发展三大支柱中环境的地位，因此明确不支持环境规划署升格。

在此立场背景下，从2001年开始到2010年，国际社会关于国际环境治理改革的磋商持续了十年，最终形成了改革方案，明确加强国际环境治理体系的六大功能，即加强科学与政策的联系;制定联合国系统的环境战略;鼓励多边环境公约整合;在全球环境政策制定和资金机制方面建立强有力的联系;制定联合国系统的环境能力建设框架;通过设立环境规划署区域办公室，加强区域水平的战略参与满足国家需求。这一改革方案获得2011年环境规划署第26届理事会会议的通过，并提交里约+20峰会筹办委员会。

国际环境治理体系的未来发展趋势2014年6月，联合国环境规划署联合国环境大会首届会议在肯尼亚环境规划署总部召开。会议的主要目标和任务是落实里约+20峰会成果文件中关于提升和加强环境规划署的相关要求，讨论环境规划署理事会更名后议事规则的修改。

为落实里约+20峰会成果文件中对环境规划署推动科学与政策的牢固衔接的要求，环境规划署在首届大会召开之前就开始筹备搭建环境规划署在线这一实时云存储大数据平台，希望这一平台运转成熟后，未来各国、各区域乃至全球层面主要环境数据均可以从这一平台上获取，从而实现全球环境信息公开。在会上，环境规划署积极推动大会就此通过决议，鼓励各国政府、联合国各机构等共同参与环境规划署在线的发展，共享有质量保证的数据和信息资源，并要求环境规划署拟定一项长期计划发展和使用这一平台。关于议事规则的修改，其核心是利益攸关方的广泛参与问题。欧盟、美国等发达国家及大多数发展中国家均明确要求扩大利益攸关方的参与权利，放低注册审核门槛。环境规划署为推动利益攸关方的广泛参与，专门制定《利益攸关方参与政策》文件供大会审议通过。

在关于会议最终成果的讨论中，各国的谈判焦点集中在如何在文件中体现共同但有区别责任原则，美国、欧盟等发达国家立场鲜明，强烈反对在文件中体现共同但有区别责任原则，发展中国家特别是发展中大国则坚决要求纳入这一原则。经各方妥协，大会最终形成的成果文件重申了里约原则中的所有环境与发展原则(其中包括共同但有区别责任原则)。

环境规划署联合国环境大会首届会议的召开及所达成的成果，一方面如联合国秘书长潘基文在大会闭幕式讲话中所言，环境问题已经与安全、贸易、经济、卫生等议题一样，站在了全球议事日程的中心。另一方面，从焦点议题谈判中各方所展示的立场也昭示了未来国际环境治理的一些发展趋势。以科学研究推动政治决策将会成为推动国际环境治理进程的有效手段。自政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布一系列报告有力推动全球气候变化谈判以来，国际社会越来越认识到以科学结论推动政治行动成为推动全球环境进程的一项有效手段。因此环境规划署采取积极行动，推动在生物多样性领域建立生物多样性与生态系统服务政府间科学政策平台，建立环境规划署在线平台等。由此可以预见，在国际层面加强科学与政策的联系，推动在国际政治博弈中加入科学筹码势必成为国际环境治理的一个发展趋势。

3我国的应对之策

自改革开放以来，中国特色社会主义建设取得辉煌成就，综合国力大幅增强，国际地位显著提升，我国逐渐成为全球治理中不可或缺的重要力量。我国对国际事务的参与也由被动参与逐渐向积极主动参与转变。为更加积极有效地参与国际环境治理进程，结合国际环境治理的发展趋势，提出以下几条对策建议。加强国际合作，维护中国发展利益借力多边环境平台，加强南南环境合作，占领国际环境合作的道义制高点，维护我国发展利益。过去，在联合国环境规划署这一多边环境平台下，我国通过设立信托基金、支持南南合作博览会、组织中非环境部长对话等方式，充分发挥多边平台的杠杆作用，将我国南南环境合作成果在更高平台、更广范围进行传播，充分展示了我国负责任大国的形象。未来，我国应继续借力这种多边平台的合作模式，加强南南环境合作，推动南南环境伙伴关系的建立，占领国际环境合作道义制高点，维护我国国际战略利益。

3.1培养专家，建立智库，深入参与国际环境治理

在国际环境谈判中保持主动，深入参与国际环境治理进程,展现影响力和领导力的关键途径之一是积极参与议程设定，多交各种提案，深度影响谈判议题和方向。而提案的数量和质量直接取决于专家和智库的研究水平。如果没有前期的扎实研究，就不可能在国际环境谈判中提出有价值的意见，发挥影响力就成为一句空话。因此，我国应着眼长远，加大投入，培养储备具有政治敏感性、与国际学术接轨的专家队伍并建立一批环境领域智库，为我国在环境领域获得更大国际话语权提供科学助力。

3.2培育非政府组织力量，在多边舞台发挥作用

通过民间社会解读我国政府政策、立场，对于争取国际社会对我国的理解支持往往具有事半功倍的效果。我国应加强国内非政府组织的能力建设，培养一批政策水平高、与国际接轨的非政府组织力量，在各个多边场合积极发声，呼应、支持政府立场。