简析北京市畜禽养殖污染防治法律问题
近年来，北京市畜禽养殖业迅速发展，已成为农业重要产业。但与此同时畜禽养殖场粪污也已成为北京市水污染的重要来源。据统计，这些畜禽每年生产粪尿超过 800 万吨，生产污水超过 1590 万吨，这些污水中 COD 的含量从几千毫克 / 升至几万毫克 / 升不等，年排放 COD 总量占全市 COD 总排放量的 40%左右，因此，加强畜禽养殖业的污染防治与环境管理，是现阶段保护北京水环境工作的重要工作内容。
目前，北京市畜禽养殖污染防治走在全国前列，绝大多数养殖场已有治理设施，大部分养殖场采用干清粪工艺，少部分采用水冲粪工艺，畜禽的粪便和尿液多以直接还田方式来处理，仅有8%和 5%的养殖场分别采用沼气工艺和有机肥工艺处理粪便。1999 年粪便排放污染物中 BOD5 为 5.29 万吨，CODcr 为 7.26 万吨，NH3 为 1.13 万吨，同期工业废水和生活废水 CODcr 排放量为 3 万吨到 14 万吨。据北京市环保局等部门对一些猪场排放的猪粪尿进行监测，并用国家污水排放标准进行评价，结果表明COD 超标 53 倍，BOD 超标 76 倍，SS 超标 14 倍, 达到严重污染的程度。畜禽粪便污染现已成为北京市环保工作的又一重大难题。防治这一农业污染的主要来源，需要从法律方面着手，通过不断完善各项相关制度，逐步改善生态环境。
一、北京市畜禽养殖污染防治法律制度概述
自制定《北京市畜禽养殖场污染治理规划》以来，北京市已经在畜禽污染防治道路上走过十余年的光阴，并在此过程中取得了显著效果，这一切不得不归功于诸多法律的出台与实施。以下就是与畜禽污染防治相关的国家和地方法律。
1987 年 9 月 5 日通过、2000 年 4 月 29 日修订通过的《大气污染防治法》中第 12 条规定向大气排放污染物的单位，必须向所在地的环境保护行政主管部门申报拥有的污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量、浓度，并提供防治大气污染方面的有关技术资料第 40 条规定向大气排放恶臭气体的排污单位，必须采取措施防止周围居民区受到污染。这一法律的颁布有利于加强畜禽污染排放的监督，为养殖地区周边环境提供有力保障。
1995 年 10 月 30 日通过、2013 年修订的《固体废物污染环境防治法》中除了之前对工业固体废物、垃圾、农用薄膜等做了相应规定，在第三章第 20 条规定养殖者要对畜禽污粪进行收集、贮存，防治环境污染。由此体现出该法律的不断完善以及对畜禽污染防治力度的加大。1984 年 5 月 11 日通过、2008 年修改的《水污染防治法》的第四章第 49 条规定：国家支持养殖场建设畜禽粪便、废水的综合利用设施，保证污水达标排放，防治污染水环境。此举有利于保障养殖区周边水资源安全。
2014 年修订的《环境保护法》中的第 49 条规定：从事畜禽养殖和屠宰的单位和个人应当采取措施，对畜禽粪便、尸体和污水等废弃物进行科学处置，防止污染环境。由此体现对畜禽污染防治的重视，有利于加强人们的防治意识，增强治理的决心。
2013 年 11 月 26 日国务院颁布我国首部农业农村环保行政法规《畜禽规模养殖污染防治条例》(以下简称《条例》)，并于 2014 年 1 月 6 日开始实施。它的颁布填补了我国专门针对农村制定的环境保护法的空白。《条例》第一章要求从两方面即加大资金投入促进畜禽养殖废弃物的综合利用和对于无害化技术处理的鼓励方面进行论述。体现了国家对于畜禽污染问题的重视以及防治的决心。第二章是预防。划分养殖区域同时要求其根据规模和污染防治需要建设相应的设施方可投入生产。此条款有利于养殖场建成完善的配套设施，保证其正常运行。第三章是对于污染物的综合利用与治理。要求从事畜禽养殖活动和畜禽养殖废弃物处理活动，应当及时对畜禽粪便、污水等进行收集、贮存、清运，防止污染的扩散。同时要求县级以上的人民政府对其进行监管，对于被迫迁走而造成损失的养殖场要给予补偿。此章通过综合利用的方式防止资源浪费的同时保护了环境。第四章是通过扶持支持规模化、标准化畜禽养殖场养殖小区进行污染防治的设施建设。同时对于养殖场与养殖小区提供咨询帮助。有利于激励畜禽养殖户的积极性，引导更多人投入到畜禽污染防治中。第五章是对于违反本条例及未履行职责的各级主管部门进行处罚。通过法律的手段保证《条例》的施行和畜禽污染防治工作的落实。
2001 年 11 月 12 日北京市农业局初步制定《北京市畜禽养殖场污染治理规划》(以下简称《规划》)。《规划》主要对养殖区域，养殖审批及养殖原则三个方面进行规范制定。首先要合理制定养殖业区域布局，要求养殖业逐步从近郊向远郊和山区转移，并从《规划》制定之日起，新建养殖加工企业一律要远离水源保护区、远离城镇、远离居民区。县级以上公路和地表水源一级保护区和地下水防护区内禁止新建养殖企业，现有养殖场要做好工作，逐步转移。同时建立并落实环保审批制度。要求：新建规模养殖场(小区)要依照国家环保总局《畜禽养殖污染防治管理办法》的有关规定办理相关手续，由市农委、市农业局、市环保局联合审批。逐步改造现有养殖场工艺不合理的地方，实现达标排放。实行集约化舍饲养殖，减少对环境的污染。推广使用有机肥，促进有机农业的发展。除此之外按照资源化、无害化、减量化的原则对畜禽粪便进行综合利用和治理。采取人工捡拾清粪、建立场外或田间储粪池实现达标排放;保证粪便经加工处理后水分含量低于 60以下;保证畜禽场缓冲区有毒有害气体含量达到畜禽场环境质量标准;实现畜禽粪便经治理后与种植业有机结合的目标。《规划》的制定在加强北京畜禽养殖业保护的同时也为畜禽污染的防治提供了有力保证。
2006 年 9 月 5 日北京市农业局根据市环保局要求印发《北京市农业局畜禽养殖业规模化养殖场污染治理项目管理办法》(以下简称《办法》)。《办法》的第一章明确提出其面向北京市农业局承担市财政专项资金支持的关于畜禽养殖业规模化养殖场污染治理的项目。同时养殖场要将粪便加工成肥料进行还田，对于污水要尽量实行零排放。此条款有利于促进养殖场技术提升，规范养殖场秩序，保护周边环境。各区县的相关主管部门要做好前期的立项工作，并按要求在规定的时间前提出下一季度的治理计划与目标。同时要求区县畜牧主管部门和养殖场应加强对项目全过程的管理，为施工单位提供必要条件，确保工程保质按时完工。《办法》有利于完善畜禽养殖污染治理的申报制度，为污染防治环节提供便利。
二、北京市畜禽养殖污染防治存在的法律问题
1.农村畜禽养殖污染防治体系不健全。北京市已经按照《北京市农业局畜禽养殖业规模化养殖场污染治理项目管理办法》和《北京市畜禽养殖场污染治理规划》开展了十余年的畜禽养殖污染防治工作，同时也依据农村的实际情况不断完善这两项法令。但是依然面临现有的法律法规所规制的对象较单一，无法适应现阶段农村等情况。仅将大型规模化养殖场或养殖小区作为畜禽养殖污染防治相关法律的制定对象，对于未达到一定规模的散落小户并没有提出明确规定，这就成为之后执法环节中的漏洞，部分个体养殖户也因此肆无忌惮，造成环境污染。同时受经济水平和地理环境制约的影响，即便是北京的农村，虽然畜禽养殖户具有一定规模，但是数量依然少于规模标准以下的个体养殖户，因此对于占据畜禽养殖主要地位的个体养殖户而言，急需完善现有法律以切实做到农村畜禽养殖工作的防治。
2. 畜禽养殖污染防治环境执法薄弱。由谁来进行农村环境的监管，这一问题尚不明确。北京同全国一样采用环保局中央统一领导，其所属各级环保部门分级管理的方式，这就出现各环保部门各自为政的现状，由于一些区县的环保部门认为远离市区，就忽视对于环境的监管。之前由于没有颁布正式的《畜禽规模养殖污染防治条例》，污染的防治工作主要依据环境法来开展。然而环境法较多地强调污染者即养殖者应当承担的环境责任，针对政府责任却很少提及，这就使政府以此为依据淡化环境执法的行为。但是在 2013 年 11 月 26 日国务院颁布的《畜禽规模养殖污染防治条例》中已明确规定了各级人民政府环境保护主管部门、农牧主管部门以及其他有关部门应当履行的职责，并且为了防止政府及相关部门的渎职行为，特在《条例》第五章法律责任的第一条中明确提出对于以上部门过失的处理办法，由此可见国家对于环境执法的重视。相信有了《条例》的约束，农村环境监管主体不明确的现状能够得到改善。
地方政府缺乏对于环境污染治理重要性的认识。为追求经济效益，一些地方政府仅片面执行中央制定的污染防治政策，仅仅看到畜禽养殖业的经济价值而忽视它所带来的污染问题。农村仅部分地区设置环保部门对其周边环境进行监管，但大多数地区则没有设置相应的部门，这明显体现该地区的环保意识欠缺仍需继续加强。对于农村环境监管通常仅局限于各区县的中心区域，对于偏远地区的管理往往力不从心。因此就会由于中心区域一片整洁，产生整体环境良好的错觉。殊不知偏远区域仍然存在严重的环境污染问题。以北京市某村为例，由于远离所属区县的中心区域，环境监管力度较小，就将畜禽养殖场设在道路周边，人们每行至此处就会嗅到一阵畜禽粪便的恶臭，无不掩面迅速离开。这些问题已严重影响周边人们的正常生活，急需当地政府着手解决。由此体现加强北京市农村偏远地区畜禽污染防治工作迫在眉睫。同时,农村规模化畜禽养殖场或养殖小区数量有限，相关部门无法按照大规模的养殖场的标准对其进行收费，然而环境监管的费用有很大一部分来自于排污收费，两者息息相关，相互影响，所以治理费用的缺乏进一步限制了污染防治的执行。因此以上这些严重影响了畜禽养殖污染防治的执法环节。
3.司法处罚措施尚不完善。对于处罚措施，无论是 2001 年颁布的《畜禽养殖污染防治管理办法》，还是 2013 年底颁布的国内首部《畜禽养殖污染防治条例》，其主要是进行行政处罚，同时以力罚和罚款居多，其中力罚是针对生产经营者实施的违法行为而责令其停产，停业的活动，很少涉及到司法处罚。仅在《畜禽养殖污染防治条例》中提到对于政府环保部门和农牧主管部门的负责人员构成犯罪的，会依法追究其刑事责任。对于畜禽养殖者或其他人员因违反《条例》造成危害后要承担的司法处罚并未提及，同样对于通过诉讼制度维护环境公益的程序涉及较少，这样会使部分人存在侥幸心理，甚至为了追求经济效益对违反《条例》不以为然，为其顺利实施埋下隐患。
三、北京市畜禽养殖污染防治法律问题的对策建议
1.立法方面。修改《环境保护法》，增加农村环境污染防治的内容。《中华人民共和国环境保护法》是针对城市环境改善和工业污染处理进行环境保护，而对农村环境保护与污染防治并没有正式的规定，即便有方面涉及也十分片面而且隐晦。针对这一问题必须要对《环境保护法》进行修改与完善。建议是：在《环境保护法》的目录中单独增加一章关于农村环境污染防治的内容，规定各级政府及相关养殖场(户)应承担的环境责任及违反规定后相应的处罚措施，特别是针对中小型规模的养殖户也要将其划入污染监管的范围，改变其在法律中的盲点地位，使得农村畜禽养殖污染防治有法可依。最后，要针对已开始施行的《畜禽规模养殖污染防治条例》中存在的问题对《环境法》加以完善，做到与《条例》相互补充，实现改善农村环境，促进农村环境污染防治法律体系形成的目标。
2.执法方面。建立职权统一的环境执法机构。北京市涉及的农业部门众多，但是由于环境执法机构各不相同，很多时候会出现农村环境无人监管的情况，为了解决这一问题，避免不同农业部门间相互推诿，要在各农业部门外建立一个相对独立的农村环境污染治理机构。具体建议是北京环保局对于农村环境污染治理机构进行垂直领导和统一工作部署，其他各级政府不得以任何理由进行干涉。根据每个区县不同的经济发展情况，制定相应的污染防治计划与标准。各村镇要设定环境检测员进行污染的监督，同时该检测员要定期向上级环保部门进行报告。此项做法有利于了解村镇周围污染的真实情况。
强化农村环境执法监督。目前北京市农村畜禽养殖污染防治工作久不见效的一个重要原因在于各地方政府对于畜禽养殖户的监督管理力度不够，换句话说就是政府的环境责任没有得到全面的落实。在农村环境执法方面，不仅要建立起农村环境污染防治机构，还要定期对于达到一定规模的养殖场进行排污检查，同时要不断加强对于环境监管人员的教育，使其能够正确处理与养殖户及其他政府部门之间的关系。这就需要北京市政府出台相关制度，将对于农村环境执法情况的考察作为政府官员考核的重要指标。众所周知，各地对于政府官员考核以经济绩效为主，因此各地均以经济发展作为中心，从而使生产力得到大力的发展。如果将对于农村环境执法情况的考察上升到对于经济效益考察的高度，相信政府官员一定会不遗余力地进行治理与预防，从而改善当前的污染现状。在市十三届人大常委会召开的第三十一次会议上提出北京市将把控制污染物总排放量和改善环境质量等环境指标纳入对于各级政府效绩的考核，其结果作为领导综合考察与干部选拨任用评价的重要依据。环境政绩考核制度的建立将改变目前仅以当地经济发展情况作为评定官员工作优劣的片面状况，对于不主动执行环境监管的官员要追究其法律责任，有利于督促政府承担更多的农村环境责任。将官员的自身利益与农村环境保护紧密结合，制度的落实能够激发官员的环境治理热情，从而使北京地区环境污染问题得到改善。另一方面，为保证农民环境权益的实现，要建立农村环境执法的公众参与及监督制度。公众参与环境执法监督有利于使环境执法的过程更加透明，减少和避免官员滥用职权行为的发生，有利于加强公众对于环境执法的理解，同时体现出公众对于环保意识与维权意识的提升，利于激发公众广泛参与的热情。首先，为保证公民对于农村环境污染现状与执法情况的知情权，要使各级地方政府及时公开污染数据与相关信息。其次，要保障公众在参与环境执法监督过程中的权益。对于公众提出的各项意见和建议，环境执法部门要广泛听取，认真总结在工作过程中的不足，同时不断改进。如果在此过程中，公众的环境权益或人身财产受到威胁，环保部门的执法人员要对此负责。同时要建立环境部门与政府部门之间相互监督制度，以减少或避免渎职行为的发生。
通过具体的制度与措施，保证公民能够广泛参与到环境执法监督的过程中，实现政府环境执法效率的提高。
3.司法方面。健全农村环境侵权保护公益诉讼制度。环境公益诉讼制度是指法律允许任何组织或个人在发现有致使环境权益受到损害的行为发生时，均可以向法院提出诉讼的制度。环境公益诉讼制度的目的在于维护环境的公共利益。首先，诉讼面向社会保护所有公民的环境利益不受侵害，而非为了保护私人利益。这一点体现了该制度的公平性。其次此制度规定诉讼请求可以在损害结果未发生前提出。这一点体现了制度的预防性，有利于降低损害带来的风险甚至可以有效杜绝损害的发生。同时诉讼的原告不仅仅是利益受损的直接受害人，还可以是保护环境公益不受侵害的任何人或组织。也就是说一旦发现某种行为会对环境造成破坏，任何人或组织都能以原告的身份提出诉讼。这项制度可以有效弥补司法程序上对于诉讼制度的不足，同时增强了人们对于环境公益诉讼的观念。
农村环境侵权公益制度的建立要体现保护农民环境权益的理念。第一，由于农村居民受自身文化程度及经济实力限制，环保的观念经常被淡化，甚至在环境权益遭到损害时不知道如何维护自身利益，甚至不认为这是一种侵权行为，对此习以为常。针对这样的现状，要通过开放特殊的渠道来帮助他们，可以通过一些民间的环保组织进行宣传，培养农民的环保意识，同时也使民间环保组织在农村畜禽养殖污染防治方面发挥其应有的效用。第二，针对环境侵权上诉条件众说纷纭，有学者将对于人身、财产及精神造成损害的环境侵害称为对人的损害，将对于环境的不利影响称为对环境的损害，但是人们多数情况下，只有在真正造成了对人的损害时才会有所感悟，对于潜在的对环境的损害，似乎关注较少，然而对于环境的损害是无法用金钱衡量的。因此，农民们要通过加强环保意识在周边环境可能或已经遭到破坏时，立即向有关部门提出诉讼，以减少对于环境造成的损失。第三，针对农村环境侵权公益诉讼的费用问题，要采用对农民倾斜的政策。可通过减少其在上诉过程中的必要费用或采用在有合理举证的情况下事先不用支付诉讼费用依据审理结果而定，若胜诉则由被告承担费用，若败诉则酌情承担较少的金额。对农民进行照顾，以加强他们对于此项诉讼制度的信赖。
以政府环境责任为主导。政府环境责任是政府义不容辞的责任，指的是政府要承担二重性的法律职责即政府承担环境保护的第一性法律责任同时还要承担因违反环境职责的第二性法律职责。管理和服务这两项政府的基本职能不仅体现在对于常规工作上，更体现在对于环境的责任上。对于农村畜禽养殖污染防治，政府不仅要加强环境管理，针对民众在此过程中对环境造成的影响进行治理和惩罚，更要在公众需要时为其提供环境服务，这就需要政府根据本地区农村畜禽养殖的情况，制定出相适应的污染防治计划，同时要依据可持续发展原则，运用技术使这些污染物变废为宝，实现循环利用。
提高农民环境保护与维权意识。养殖者们由于缺乏环保意识并为了提升经济效益，会设法减少畜禽粪便的运输成本。在众多方法中，最便捷的方式就是就近将这些污染物还田，于是他们便以提供免费肥料为借口将这些污染物转嫁给周边的种植户，同时种植户因为缺乏专业知识和相应的维权意识，将这些含有重金属的粪便布于田中，致使土壤结构发生变化，影响动植物正常生长的同时也令周边的生态环境不断恶化。这使得他们成为最大的受害者，同时失去了富含养分的土地与优美的环境，却让真正的凶手养殖者，顺利地逃避责任，免于承担高额费用。因此，提升农民的环保与维权意识刻不容缓。各级政府特别是乡镇政府要及时通过各种途径向大家公布周边环境污染情况，保证环境信息的透明度，同时要利用电视、报刊、讲座等方式向大家普及关于维护环境权益的知识。例如，当环境权益遭到侵害时首先要到相关的环保部门进行反映，如果对方仍不采取任何措施，可以通过司法程序进行上诉。这种方式有利于农民在了解污染现状的情况下，运用法律手段更好地维护自身的权益，同时在遭受污染损失时，得到公正的赔偿。