私权治理中民事政策的法价值实现路径
民事政策是指国家对民事领域的民事活动进行导引和规范的法政策，是国家对民事立场所表达的观点和态度，是国家处理其民事领域事务的一系列路线、方针、原则和指示的总和①。我国《民法通则》将遵守国家政策作为民法基本原则之一②，从而确立了政策作为民法的法源性地位。随着市场经济的跨越式发展，保障私权、规范公权的理念成为民事立法的核心思想，而去除计划经济模式下公权干预私权的痕迹，驱使民法学者对民事政策的绝对排斥。然而，法律是刚性的，它会束缚政治家统治的手脚。相反，政治家的统治全凭其知识，可以随时应变制订出一切必要的措施，能够适应变化了的情况和满足特殊的需要③。从作为基本国策的计划生育政策到近期备受关注的火车票实名制、房屋限购令、机动车限牌限行措施、夫妻间不动产权属变更免征契税等民事政策，并未因法学家的排斥而退出私权治理的现实机制，民事政策与法律规范共同作用于私权治理结构之中。在依法治国方略下，价值的同一性是政策与法律共同发挥作用的前提，政策介入私权治理的底线是符合法的精神与法治的要义。因此，探寻政策的法价值实现路径，有利于确立政策介入私权的正当性标准，进而实现私权的多元化治理。
一、民事政策的法秩序价值诉求
(一)政策分析与私权治理秩序价值目标的趋同性
与法律永相伴随的基本价值，便是社会秩序④，秩序在价值目标体系中，具有工具性价值的性质，它为其他价值目标提供现实的条件，安全、正义、平等、自由等有赖于秩序为之服务①。社会秩序是一系列系统机制、交互模式与风俗习惯的持续性结合，这一概念所指向的条件内容是维护社会稳定存在的关键因素，包括财产、交易与权力相关产物，还包括社会意识形态层面的形式，即交流沟通与价值观念等②。在社会过程整体的背景下，对在任何情况下的政策选择的考虑都可以在一个综合的目标清楚的系统提供的参照框架下合适地进行。个体通过公共秩序系统寻求个人价值目标。在考虑政策问题时，第一个问题是怎样将一个有问题的情景与公共秩序系统最重要的价值目标联系起来③。
没有任何立法者能够创造出这样的一个规范体系，它是如此完美，以至于仅仅基于将事实描述简单涵摄于规则事实构成之下就可以解决每个案件④。规则越是古老，并且为规则支配的活动越是活跃，法官受到的压力就会越大，就要他们制定特例和特定延伸⑤，这种情况在民事领域尤为突出。政策分析或价值衡量贯穿于法官司法或立法的过程⑥，关于私权的理解，民法学者普遍认为基本的民事权利不仅是一种对抗政府的权利，确保人民的自由与财产免于受到政府的侵犯，使人民得享有不受政府干预的自由空间(自由权利或防御权)，更强调基本权利是一种客观的价值秩序，系立法、行政及司法机关间行使职权时所应遵循的客观规范，以保障人民免于遭受公权力或其他人民(即第三人)不法的侵害⑦。民事政策与民法规范的关系，就是建立在此种具有保护义务的客观价值秩序之上，而基本权利的实现除了通过扩散至民事实体法领域之外，还及于政策对基本权利的具体解读。例如，火车票实名制可以有效保护民众对公共交通服务资源平等的占有权与利用权，在私权领域，机会平等是成就民事主体享有和行使权利的前提条件。
(二)民事政策的规范化是稳定私权治理秩序的方式
频繁的、宣誓性的立法，使法律不再是解决纠纷的工具，而是社会控制和变革的积极的、动态的手段⑧。民法的技术乃至其原理正被运用、渗透到其他的法领域⑨。这种渗透并非完全依赖于其他部门法的正式立法活动来实现，在相当多的场合，民事政策充当了民法介入非民事领域社会控制的介质，成为另一种开发控制市场机构的法律技术⑩，例如，国立学校的学生与学校之间的关系、公务员与国家、公共团体等特别权力关系，尽可能将其作为通常的社会关系加以对待，以契约的方法代替征用等。再如，财政部、国家税务总局2013 年12 月31 日发布的《关于夫妻之间房屋、土地权属变更有关契税政策的通知》中规定，婚姻关系存续期间，夫妻之间变更房屋及土地权属免征契税。该政策调和了现行《婚姻法》的婚前财产制与民众稳定家庭结构的愿望表达之间的矛盾，在我国民间通识的男方买房的婚俗之下，免税政策更有利于保障女方的财产利益，进一步促成了男女平等原则的有效实现。
民事政策还可以作为一种变通或者过渡的手段，某些情况下，那些为应对突发情况而颁布的政策可以使变革变得容易，从而消减民众的抵触，甚至引导他们自己去改变。例如，我国新修订的《老年人权益保障法》将子女常回家看看写入法律条文，第18 条规定：家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人。与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人。用人单位应当按照国家有关规定保障赡养人探亲休假的权利。这却引发社会各界诸多争议。孝道为中华民族传统美德，常不常回家，与伦理有关，也与道德有关，法律不可能解决所有问题，它只能规范公共领域，道德法律化不妥，法律道德化同样不妥①。在新加坡，政府鼓励子女对父母进行赡养和照顾，同时颁布相应政策，如子女购房若靠近父母住家，政府则会给予优惠资助，目的是方便年轻夫妇照顾老人②。笔者认为，与我国的《老年人权益保障法》的常回家看看相比，新加坡鼓励子女靠近父母买房的民事政策，显然更加容易得到民众的接受。民事政策虽可在私权领域从事公共秩序的改造，但应兼顾民法的意思自治原则，不能使公共秩序的扩张作用转化成危险的辐射力，从而打破传统私法以权利为本位建立起来的稳妥体系。当道德的自我约束不再行之有效时，当所有权不再被尽力地投入到创造性的营利活动中时，为了获得社会性，内在约束中可能的自由被外在的约束代替，而此种自由被定义为对营利活动必然性的理解。
二、民事政策的法自由价值诉求
(一)民事政策细化了法的自由价值位阶
自由意志是法律的内在规定性的必然要求④。法律秩序之所以规定了与私法自治设权相符的法律效果，也是源于对私法自治的承认构成对人类享有自决权这一法律秩序基本原则予以认可的应有之义⑤。在西方法哲学中，古典自由主义将自由定义为免受外界强迫或胁迫的状态，也被称为消极自由，这与功利主义学者观点相一致，即每个人应有为自己意志指向的行为，并对此类行为负责。在封建社会，自由是指地方或中央统治者所放弃的权利。而现代的社会自由(积极自由)强调社会机制与代理权利授予观点，为保证公平主义实现⑥。关于自由，任何人都在社会中拥有固定的应当完成的职能。由于任何人都应当完成某种社会职能，因此，他首先就承担了尽可能地发展自己的为最佳履行该职能所必要的身体与精神力量的义务⑦。在各个具体的事例中，依据制定法的解决有时会让人感到不当，多是因为该制定法与一般承认的其他原理发生了抵触。在此情形下，就需要在可能的范围内将制定法没有充分考虑到的其他原理吸收到解释中来⑧。民事政策作为这样的一个据点发挥着作用。如果我们从社会控制的一小部分入手，通过分析性标准确定其边界，并企图从学科自身的视角、运用学科自身的材料与方法对其进行排他性的研究，那么，从中得出的结论虽然在表面上符合逻辑，实际上却是专断的，并且除了用于理论探讨外，这些结论没有任何价值可言⑨。在自由主义经济中，价格以供求关系为基础，以自由形成为前提。但当供求不平衡的现象产生，通过自动的调节作用仍不能恢复物价的平衡时，则不得不用人为的方法求得稳定平衡，限价规则就是在这种情况下为控制物价暴跌或高涨采用的一种稳定措施①，如限价房、电煤指导价等。限价令使得那些掌控垄断性资源的主体处于法价值位阶中的较低位置，这与民法的抽象平等观相一致。
三、民事政策的法正义价值诉求
(一)民事政策符合私权的实质正义观
法律所保障的或值得法律保障的(存在着这种必要性)的价值，我们将其称之法律价值，各种法律价值的总体，又被抽象为所谓的正义。当代正义理论认为正义极端重要，如约翰罗尔斯表示正义是社会机制中与诚信体系等量齐观的关键思想内容。正义作为社会制度的首要价值⑥，必然蕴含了正义也是民事政策的首要价值。民法作为市民社会或者私人之间的一种法律，它规范了现代社会的基本情形⑦;民事政策作为国家社会管理举措的行政命令，间接映射出国家与私人之间的关系。在实质价值以及以人权作为中心的考量方法上，民事政策与民法如出一辙，所以，可以考虑在两个领域都能实现这种价值。
用一般性的术语来表达时，实体法的规定似乎是既公平又合理，但是，一旦它们适用到具体的事实和案件之中，就会产生不公平的结果。所谓法重，祸重的格言，其含义就在于此。民法不是独立王国，不可能在真空中做出来，理性的民事立法者必须很清楚地知道自己的位置和实际可有的选择，民法的制定固然要响应各方的期待，但同时也要适当地嵌进既有的法制，让整套系统仍能顺畅运作。法律规则正因为它们是法律规则，所以必须是明确无疑的还必须具有概括性的特点。正义诸原则(尤其是差异原则)适用于调节社会和经济之不平等的各种主要的公共原则和公共政策⑩，民法理念也从形式正义转向实质正义。这意味着，并不是法律规定得愈加精细，就愈能实现实质的正义。在正义的理念和社会利益或福祉之间，我们必须注意一个重要的衔接点。社会变迁或法律，很少能够符合或促进所有人的共同福祉，法律只能提供最基本的需求。司法表面上由法典来控制，但实际上是由其他位于法典之外的东西来决定的，这些东西是实际起作用的法的渊源。正义概念则包括了被一个特定的政治和社会制度认为是正义的规范和原则，而不管这些规范和原则在一个正式的法律渊源中是否得到了明文承认。
(二)制度控制是防止民事政策偏离正义轨道的有效措施
在实在法模棱两可或未作规定的情形下，公共政策构成了法官可以适当诉诸的法律的非正式渊源，但是法官对于实施与基本正义标准相冲突的公共政策应当具有否决权。正义原则是要通过调节主要的社会制度，来从全社会的角度处理这种出发点方面的不平等，尽量排除社会历史和自然方面的偶然任意因素对于人们生活前景的影响。
实质正义与适法正义之间的冲突也经常被我们所提起，在现实中很多判决都被人们或评价为合法，但却不合理，或评价为合理，但却不合法。这里的合法就是指适法正义，合理是指实质正义。在中国语境下，二者之间的对立被略带意识形态地演绎为了精英立场与大众立场之间的对立。
四、民事政策的法效率价值诉求
(一)效率最大化是民事政策介入私权治理的诱因之一
法可以理解为导致个人采取的有效率的行为的诱因体系;对法的评价标准是促进效益最优选择的效率性⑤。作为经济学上的基本概念，效率是指这样的情况：从一个给定的投入量中获得最大的产出，即以最少的资源消耗取得同样多的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果⑥。在一些法经济学家看来，传统法学研究所强调和重视的是公平、正义，而这一类概念本身的含义往往是模糊不清的，同时，在非常多的情形下，经济学的分析都可以得出与法律分析相同的结论，所以，可以用经济效率取代正义之类的传统法律概念，甚至可以将法律转换为经济学⑦。如果我们从社会控制的一小部分入手，通过分析性标准确定其边界，并企图从学科自身的视角、运用学科自身的材料与方法对其进行排他性的研究，那么，从中得出的结论虽然在表面上符合逻辑，实际上却是专断的，并且除了用于理论探讨外，这些结论没有任何价值可言⑧。外部成本使个人的自身利益偏离社会效率。这种对社会效率的偏离为矫正法律行为创造了机会⑨。
用效率的观点来看，权利应该分配给为它付出最多的那一方①。即便在理想的市场经济中，市场制度也无法自行解决某些至关重要的经济问题，更何况在现实的市场经济中。因此，我们需要政府采取行动，建立一个公正而有效率的法律体制。特别是，对因为外部性、公共物品、垄断的存在而产生的市场失灵，政府更有责任予以纠正之②。作为政府矫正市场失灵的重要手段，民事政策在实现效率最大化方面发挥了巨大作用。政策介入私权领域意味着公权力的暂时越位，例如《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》、《集体企业国有经营性财产产权界定暂行办法》等。曾有学者批判国有资产管理局制订的行政规章或办法，只能调整国有资产管理中的内部关系，而不应出界延伸至国家与其他主体的外部财产关系③。事实上，在现行《物权法》颁布之前，正是这些民事政策在处理国有资产产权归属问题上，发挥了不可忽视的规范作用，并为后续正式法律的制订与实施奠定了基础。中国社会有着不同于别国的特殊国情，在摸着石头过河的过程中，政策先行于法律并非背离法治的进程。
(二)制度化是民事政策实现效率的最优博弈策略
民事政策是消解法价值冲突的方式之一。人类的法律发展总是以不断消解法的价值冲突作为过程和手段的④。一次又一次法的价值冲突消解的累加，就为法律的发展进步奠定了现实基础⑤。在节约和控制法治及其进程中的成本和代价问题上，制度是一个根本性的途径，通过制度建设来节约和控制成本和代价，是一种最可靠的保证⑥。在设计具体法律制度的时候，必须强迫主体将其欲望局限在某个特定的范围之内⑦。
价值是一个由多种要素构成、以多元形态存在的体系②。《忏悔录》中有恶法非法的法谚，作为社会治理规则之一的民事政策同样必须符合法价值的基本原理，公权力机关所制定的政策如果与法价值相背离，就不能成为有效的社会治理的工具。在私权治理中，民事政策的法律资格之所以受到各方面的疑义，是因为其缺少权威的立法机构以及具有强制力的法院所作出的明确的回应。然而，在纷繁复杂的社会生活中，成文法的局限性以及法官自由裁量权边界的模糊性客观存在，在分配民事权益或者负担时，必须通过援引其他社会规范来正当化民事主体的期望。明达政策规则的效力，能有效化解私权利益衡量中私法的刚性与滞后性。正当的民事政策与法的基本价值相一致，探寻民事政策的法价值实现的路径，可以为立法者提供系统的具有参考价值的原则或准则，并为司法实践者提供识别政策介入私权治理正当性的技术手段。将那些经过法价值验证的民事政策纳入私权治理的非正式法源，能弥补社会有机体法律之治的欠缺，利于解决我国现代法律所存在的形式法源与事实法源的脱节与冲突，防治私法制度设计在审判实践中的落空与扭曲，也缩短了法治由静态的法转变为活法的历史进程。