对城乡结合地区违法建筑的管理

作为一名城管执法队员，通过反思现有的法律法规体系存在的问题，反思现有的违法搭建整治执法中存在的问题，以期为增强执法的成效提供一些参考与建议。

一、违法建筑的定义

依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定:违法建设(违法建筑)是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设规划许可证的规定进行的建设以及在乡、村庄规划区域内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村规划许可证的规定进行的建设(而产生的建筑或者构筑物)。

二、城乡结合地区违法建筑的特点

(一)搭建的随意性

由于违法建筑没有合法的用地、规划审批手续，往往出现违法搭建选址随意、寸土必争，间距过密等问题。

(二)建造的快速性

由于大多数违法搭建属于个体行为，即违法当事人按照自己的意愿及想法随意建造，所以往往设计结构简单，建造成本低，加上建筑材料充足，施工要求不高，通常是几天之内就可建成。而且很大一部分当事人往往会利用双休日、节假日甚至是夜间，进行突击行动，一旦被发现，违法搭建己近完工，这让相关执法部门防不胜防，并大大提升了执法难度。

(三)存在的广泛性

在当前城乡结合地区居民的法制意识水平普遍不高，在法不责众的传统观念影响以及跟风的侥幸心理作用下，违法搭建在城乡结合地区中普遍存在。

(四)治理的复杂性

在实践中，违法搭建的情况种类错综复杂。从违法占地性质上，有集体土地违法建筑、国有土地违法建筑、动迁范围内违法建筑;从建筑物的形成来看，有历史形成的，不同改革政策下存在的违法建筑;从建筑物的用途来看，有迫于生计、改善住房条件的，有为谋取非法盈利的违法建筑以及贪图私利进行的扩建等;从违法当事人来看，有蜗居的弱势人群，有住着别墅的富裕人士，有普通群众百姓，也有居高位的领导干部。

三、违法建筑的执法困境分析

(一)相关法律法规体系的冲突和缺失

1.立法分散，法规不统一，不明确。目前，涉及到违法搭建的相关法律既有全国性法律如《中华人民共和国城乡规划法》、《建筑法》等，也有地方性法规如《上海市城市规划条例》、《上海市住宅物业管理规定》、《上海市拆除违法建筑若干规定》等，在众多的法律法规之中，仍未有一部专门针对违法建筑的界定和处理的行政法律、法规。

2.执法依据缺乏可行性。笔者认为《行政强制法》仅仅是规定了强制执行的种类和措施以及相关执法程序，在实际拆除违法搭建的执行操作过程中缺乏可操作性，例如:当事人不配合执行人时，执行人所能采取的手段，强制强度的界定以及承担的责任都没有明确的规定。

(二)整治违法搭建的管理缺失

多头管理，协调困难。依据《上海市拆除违法建筑若干规定》第三条规定:市和区、县规划管理部门、房屋管理部门和城市管理行政执法部门按照规划管理、物业管理等方面法律、法规和市人民政府的规定，分别负责违法建筑的拆除。整治违法搭建的管理主体多元但又界限模糊，直接导致了执法中的互相推诿扯皮，管理过程的政府缺位。

四、《行政强制法》对管控违法建筑的影响

自2012年《行政强制法》实行以来，对于违法搭建的处置程序，法律作出了相对更加规范化、严格化的规定，这给本来就面对拆违、控违执行难困境的城管部门带来了更大的工作压力。对于《行政强制法》的出台，工作在基层一线的执法队员对此评价褒贬不一，笔者认为，这需要深层认识分析《行政强制法》。

(一)《行政强制法》的优点

1.《行政强制法》明确了执行的主体、种类、措施和程序，具有法定性、规范性和可执行性。在城管实际执法过程中，执法权限的界定模糊、职责不明、程序不规范等问题是导致城管负面形象的重要因素，在很多情况下，综合执法的城管被赋予了很多超出其职责范围的工作，而《行政强制法》的出台无疑会减少此类现象的发生。

2.《行政强制法》是对公权力的规范和限制。作为一部程序性法律，《行政强制法》既保障了公民权利不受公权力的侵犯，同时也防止了相关政府部门在管理上的缺位，杜绝因为简单的一句没有执法权而把责任推诿到托底的城管部门。

3.《行政强制法》是对执法人员的保护。在《行政强制法》没有出台时，根据《上海市拆除违法建筑的若干规定》，对正在搭建的违法建筑，执法部门可以立即拆除。这项规定的本意是:(1)在建违法建筑成本较小，拆除越早当事人损失越小，执法风险相对也就越小;(2)以简易程序方式提高执法效率、降低执法成本;(3)拆除效果明显，具有警示作用。但是，在实际操作执行过程中，却显现了许多社会矛盾:(1)当事人与执法部门拼速度(甚至半夜施工)，力图在执法部门发现前抢建完毕;(2)立即拆除往往计划方案不详实、人员组织不严密，但是双方矛盾容易计划，产生暴力抗法等恶性群体性事件;(3)在建违法建筑立即拆除的执行主体是城管，而实际上，城管缺乏执行手段以及有效全面的组织、协调、保障职能，风险很难控制。《行政强制法》的出台，对于违法搭建的处理虽然降低了执法效率，但经过一整套规范的法律程序之后，当事人对违法行为的后果有了明确认识，执行的准备、组织和保障工作也更为充分，各部门明确职责各司其职降低了拆违过程中的风险。

(二)《行政强制法》的缺点

1.执法程序复杂漫长。依照相关规定，对于违法建筑的处理程序是先由行政执法机关(即城管部门)进行立案、调查取证、听取陈述申辩、事先告知，如符合听证要求的还要进行听证告知并组织听证，最后做出《限期拆除违法建筑决定书》。然后，在7口内送达当事人，如果受送达人下落不明或者无法送达，行政部门采取公告送达的方式，公告期限为60天。如果当事人拒绝执行行政处罚决定，行政机关按照《行政强制法》的规定，经过送达催告书、听取当事人陈述申辩、制作强制执行决定、强制拆除公告、文书送达等一系列程序后才能予以执行。因为违法建筑的拆除，往往牵涉到当事人的切身利益，所以在案件的法律程序推进过程中，当事人通常会提出行政复议或者行政诉讼等一系列程序。

2.强制执行耗时漫长。城管部门作出《限期拆除违法建筑》的行政处罚决定并将文书送达当事人后，当事人若拒不履行，就会出现以下的情况:

(1)当事人自签收《限期拆除违法建筑》行政处罚决定书后未行使任何救济手段，行政机关执行处罚决定。处罚送达限期拆除决定(7日内)公告与催告(10日)送达强制拆除决定法定行政复议或者行政诉讼期满(3个月)实施行政强制拆除，同时考虑到发现违法建筑到立案调查作出限期拆除违法建筑决定以及最后组织人员、制定方案进行强制拆除，就意味着在当事人比较配合的条件下，整个过程需要耗时4个月左右。

(2)当事人自签收《限期拆除违法建筑》行政处罚决定书后行使了行政救济权利，且假设复议机关、法院对行政机关的处罚决定无异议，并且以最快的速度结案。在这样的前提下，当事人首先提起了陈述申辩和听证，那就意味着整个案件办理过程至少增加10日。在行政处罚决定作出后，当事人在收到决定书的第60天申请行政复议，在收到复议决定的第15天提起行政诉讼，在收到法院裁定后的第15天再次提起上诉，直到终审，这个过程至少7个月以上。加上现在一般情况下，法院不接受违法建筑拆除强制执行的申请，换句话说，行政机关只能自己执行，则当事人又可以对强制拆除的决定提起行政复议和行政拆除，此过程又将长达6个月以上。即假设行政机关和法院以最高的办案效率受理，若当事人穷尽救济手段时，从发现违法建筑到实施强制拆除最快需要8个月左右的时间才能实现。若当事人规避送达，或者法院不予以支持，违法建筑的真正拆除可能历时一年以上。

(3)由于法律程序的漫长，最终可能导致的结果即为行政机关还未走完程序，强制拆除决定书还未送达，违法建筑己经搭建完成，甚至当事人己入住，此时再组织进行强制拆除，当事人的抗拒心理更强，行政机关的执行成本和风险也就越大。

五、城乡结合地区违法建筑拆除过程中的注意事项

城乡结合地区的违法建筑有其特定的社会背景、客观环境和历史原因，整治违法建筑必然会牺牲掉部分人的利益，可能引起抗拒抵触心理，甚至引发群体性冲突事件，所以在对违法建筑的整治过程中，城管部门必须高度重视，充分把握法律法规，平衡好情与法、法与理之间的关系。

(一)加大宣传力度，营造良好氛围

做好执法过程中的解释教育工作，积极宣传法律法规知识，打消群众中多建多得益的想法，调动群众维护、支持拆违工作，尽量争取通过教育劝导达到当事人自拆的效果，减少强拆中可能带来的不可控局面。

(二)早发现早处置

日常加强对各村居内的巡查，特别是在节假日期间，保障巡查力量，防止突击抢建的发生。建立和完善违法建筑快速处置机制，争取做到新建零增长，存量逐年减少。

(三)文明执法，规范执法

由于拆除违法建筑涉及到群众利益，在执法过程中，难免会遇到当事人对执法行为不理解，情绪激动，抗拒执法的情况，执法队员在面对当事人的谩骂或者是暴力抗法时，必须冷静，忍辱负重，坚持文明执法、规范执法，避免矛盾扩大。

(四)重视复查

城乡结合地区的违法搭建往往具有反复性，所以对于己经处置过的违法建筑发生地，一定要加强复查，做好群众的思想安抚工作，防止违法建筑的回潮。