县域经济社会发展的财政政策研究
在新的战略机遇期和全面建设小康社会期间，壮大和发展县域经济，有着极其重要的战略意义。按照科学发展观的要求，如何调整财政职能，制定有利于我国县域经济社会发展的财政政策，是一个上下关注的问题。本课题报告以山东、新疆、重庆和湖北为例，从描述我国建国以来，尤其是改革开放25年以来县域经济社会发展的轨迹入手，进而评介财政支持县域经济社会发展的政策得失，探讨21世纪初期中央、省、市州县（市）级财政支持县域经济社会发展的对策。
一、引言
郡县治，天下安。古往今来，历朝历代对县域的经济发展非常重视。中共十六大报告提出壮大县域经济的号召，这是中央党政文件第一次使用县域经济这一概念。十六届三中全会又进一步强调要大力发展县域经济，这充分表明党中央对县域经济发展的高度重视。
（一）县域经济与县域经济社会
第一种观点认为，县域经济是指以县级行政区划为地理空间，以县级政权为调控主体，以市场为导向，优化配置资源，具有地域特色和功能完备的区域经济。这种观点认为：县域经济属于区域经济范畴，是以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的区域经济；县域经济具有一个特定的地理空间，是以县级行政区划为地理空间，区域界线明确；县域经济有一个县级政权作为市场调控主体，有一个县级财政，因此，县域经济有一定的相对独立性，并有一定的能动性；县域经济具有地域特色，这种地域特色与其地理区位、历史人文、特定资源相关联；县域经济是以市场为导向，具有开放性；县域经济是国民经济的基本单元，是功能完备的综合性经济体系，县域经济活动涉及到生产、流通、消费、分配各环节，一、二、三产业各部门，但是，县域经济又不同于国民经济，县域经济不能小而全，要宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则（旅）游，注重发挥比较优势，突出重点产业；县域经济是以农业和农村经济为主体，工业化、城镇化、现代化是县域经济的发展主题和方向。发展县域经济是解决 三农问题的新的切入点，是全面推进小康建设的重要任务（《中国县域经济》工作部：中国县域经济网）。
第二种观点认为，县域经济是一个县级行政区域范围内各类经济的总和。县域经济与城市经济相对应，一般以城镇为中心，以农村经济和农业为主体，是由一、二、三产业各种经济成分构成的复合系统。具有鲜明的区域性、综合性、开放性和中界性特征（国家发展改革委地区经济发展司：《加快发展努力壮大县域经济》。 《中国经贸导刊》2004.4）。
第三种观点认为，县域经济是以行政县（包括县级市、旗等）为区域范围，以县一级独立财政为标志，以县城为中心、集镇为纽带、农村为腹地，不同层次经济要素间的联系为基本结构，通过双向反馈的人力流、物资流、资本流和信息流而发挥整体功能的经济系统。县域经济是以农业为基础，以工业和乡镇企业为支柱的行政区域经济，是社会主义市场经济，是开放型，是极化型区域经济。从地域总体和经济整体看，县域经济既有城市（镇）经济和农村经济两类区域经济的特点，又具有与城市（镇）经济和农村经济两类区域经济不同的特点（朱舜：县域经济学通论，2001）。
第四种观点与第三种观点在定义上相似，但是在特征上则认为县域经济是典型体现中国转轨经济的三元结构（城市、乡镇、农村）、典型体现中国传统社会经济的二元结构矛盾、其核心问题是三农问题（闫恩虎：县域经济及其发展思路探索。中国县域经济网，2004）。
本课题研究后认为，对县域经济内涵的界定第一种观点更具合理性。县域经济社会是在县域经济基础上提出的概念。县域经济社会要求在全面建设小康社会精神和科学发展观的指导下，实现经济可持续发展和社会全面进步。因此，县域经济社会的发展不仅要注重人均GDP、财政收入水平等传统的经济指标的提高，更要注重教育科技文化、医疗卫生、环境保护、社会保障等与人民实际生活水平密切相关的社会指标的提高。它体现的是以人为本的发展理念，要求我们超越传统的城乡分治的二元经济发展格局，实现城乡统筹发展和人与自然的协调发展。勿须讳言，由于国情限制，建国以来，为了实现国家工业化，我国长期实行以城市为中心的发展战略，县域经济社会发展被有意无意忽视了，县域经济社会这一概念的提出无疑是一次革命。
（二）县域经济社会发展的目标模式与评价标准
县域经济社会发展目标是以国家宏观经济发展战略目标为依据，遵循社会化大生产分工与协作原则和商品经济发展规律，以统筹城乡资源为基础，以市场为导向，依靠科技进步，合理配置城乡生产要素，以实现农村农业产业化、经济构成工业化、社会载体城镇化、产业结构高级化、综合发展持续化、人口生育计划化、科技教育普及化、管理运行法制化、土地资源利用科学化、社会保险普遍化以及消费方向绿色化。
县域经济社会发展的评价指标分为经济方面的发展指标和社会发展指标。
县域经济发展评价指标主要有GDP、人均GDP、财政一般预算收入、人均财政一般预算收入、居民储蓄存款余额、人均居民储蓄存款余额、农民人均纯收入、全社会固定资产投资完成额、人均固定资产投资完成额、财政一般预算收入占GDP的比重、新增居民储蓄存款占GDP的比重、规模以上工业利税总额占规模以上工业增加值的比重、工业增加值占GDP的比重等（河南省调整县域经济考核体系， 南方农村报2004.8.10）， 其中最主要的是人均GDP指数、 人均财政一般预算收入指数和人均财政支出指数。
基本指标 综合指标
（一） 体面的生活水平
1. 人均纯收入（人均可支配收入） 收入指数
（二） 知识或教育
1. 成人识字率 成人识字率指数
2. 综合毛入学率 综合毛入学率指数 教育指数
（三） 健康长寿的生活
1. 出生人口的预期寿命 预期寿命指数
图1 衡量城乡发展差别的指标体系
资料来源： 参照《2002年人类发展报告》。P.246.
本课题采用UNDP的人类发展指数作为衡量县域经济社会发展的指标。为便于分析，仅选择其中人均纯收" 入，即收入指数作为研究重点。
（三）财政支持县域经济发展途径与手段
从一定意义上讲，财政支持县域经济发展有直接手段和间接手段。直接手段包括直接投资办企业、上项目来发展县域经济，间接手段是指运用经济杠杆等来调控县域经济，发挥财税政策四两拨千斤的作用，综合运用国债、税收、财政贴息等多种政策手段，积极推进乡镇企业改革，培育和发展县域经济的各类市场主体，为它们的自我发展、自我创新，创造更加公平、开放、宽松的财税环境，不断增强县域经济发展的内在动力，促进县域经济的稳定增长。
本课题认为，在研究财政支持县域经济社会发展的政策中，要特别注重财政体制改革与创新对促进县域经济社会发展的重要作用。要重点研究以下三个方面：一是如何进一步规范和完善财政管理体制，完善中央对县域的财政转移支付制度，规范转移支付办法，调整和优化转移支付结构，增加一般性转移支付。二是在统一税政前提下，研究落实赋予县域适当的税政管理权。三是如何进一步完善省级以下财政体制。在合理划分省级以下各级政府支出和收入范围的基础上，进一步规范省级以下财政转移支付制度，加大对县域财政的转移支付力度。
二、我国县域经济发展的历史回顾与现状分析
（一）我国县域经济社会发展的历程及基本经验
由于改革前计划经济体制和几千年来自然经济体制传统的影响，我国县域经济的发展历程十分缓慢，主要表现为由传统农业向现代农业、农业大县向工业强县的转变。
新中国成立到改革开放前，县域经济由男耕女织型小农经济集合体转变为集体合作农业组织、乡镇企业和地方国营及大集体工业三部分组成的特殊区域经济结构，可称为老三块结构。在传统计划经济体制主导下，为服从服务于重工业化的国家发展战略，县域经济的五小工业 （大都是地方国营工业及一部分大集体工业）成为老三块结构的主体和领头羊。在计划经济体制向市场经济体制转变的前期，即短缺市场尚未转向相对过剩经济以前，通过家庭经营改造的广大的新型双层经营农业单位，与适应短缺市场并填补国有大中型企业改革滞后所留下空间的乡镇企业，成为老三块结构中充满活力和竞争力的主体。尤其是乡镇工业几乎是无工不富，是大多数县域经济发展的新增长点。在这个时期，也是我国县域经济发挥聚集诸种资源要素，生产力发展最快的一个时期。由于千千万万充满活力和竞争力的农户与广大乡镇企业这些新型市场主体的发育、成长，县域经济一时成为我国经济中最具生机活力、最具发展潜力的基本细胞或基本单元。20世纪90年代中期，我国由长期的短缺经济开始转变为相对过剩的经济后，支撑县域经济的上述两类市场主体受到前所未有的冲击。乡镇工业企业失去了大部分原有的市场空间，已由过去的无工不富变为90年代的无工不亏，连异军突起代表的苏南模式也受到挑战，更不用说一部分以双层经营农业为主体的县域经济陷入农业大县、工业小县、财政穷县的困境。
回顾我国县域经济社会的发展历程，总结我国县域经济发展尤其是改革开放以来发展的基本经验，不管是在全国极具代表性的苏南模式、温州模式、珠江模式，还是具有本地特色的山东、重庆、新疆和湖北的县域经济发展模式，其主要特点：一是抢抓机遇，迅速发展壮大；二是依据本地特色（资源、地域及人文等）发展壮大；三是积极利用两个市场和两种资源；四是主动争取上级政府的扶持和帮助。从一定意义上讲，在县域经济社会发展初期与中期，国家财政政策的支持是极其重要的。
（二）当前我国县域经济社会发展的现状及成因分析
1.当前我国县域经济社会发展的现状
2.造成我国县域经济社会发展问题的成因分析
（3）分税制财政体制对县域经济发展的影响。改革开放至1994年以前，除少数贫困县外，大多数县（市）都拥有稳定的收入来源。一是农业和非农产业的发展，尤其是乡镇工业的发展；二是中央放权让利政策实施。在这种政策支持下，县域经济发展环境较宽松，县级调控能力有所加强。
（4）城市化推进对县域经济发展的误导。市管县＋县改市＝加快城市化。在珠江三角洲、长江三角洲等地的市管县和一些县改市，是在第二、三产业发展到一定程度上进行的，促进了当地县域经济的发展，这是事实。但是，全国大多数地区县改市及市带县进程过急过快，尤其是相当一部分不具备非农产业发展基础和城镇基础设施条件的县匆忙改市，加之伴随着成千上万的乡改镇，造成了我国城市化的大跃进。全国县级市由1985年的158个上升到现在的400个。虽然这次城市化运动对改变传统的小城区、大农村、小工业、大农业的二元结构有很大的促进作用，但其负面影响是极其深远的，主要表现为资源的浪费、环境污染和经济社会发展的不可持续性。
三、财政支持县域经济社会发展的政策分析与建议
（一）我国财政支持县域经济社会发展政策的基本评估
以改革开放为界，我国财政支持县域经济社会发展的政策可分为两大阶段：①新中国建立至改革开放始；②改革开放以来。第一阶段虽然可分为若干小阶段，但就财政政策手段的运用和目的而言，主要是围绕国家重工业化＋赶超战略服务的，其目的是：广大农村地区（县域）为国家工业化战略提供资金积累、资源供给和消费市场。在高度中央集权体制下，国家财政虽然为广大农村、小城镇建设提供了一些资金支持（诸如五小工业），但通过工农业品价格剪刀差，国家从农村、小城镇集聚了约1万亿元用于国家工业化建设，致使我国广大农村地区基本处于停滞状态，尤其是县域工业化日渐势微。从一定意义上讲，我国改革开放始于农村。家庭联产承包制开启了我国县域经济社会发展之门。也可以说，我国县域经济工业化自改革开放始。改革开放以来，我国县域经济社会发展取得了惊人成就，国家财政的支持功不可没。择其要而言之，财政支持县域经济发展的主要手段分为政策支持和资金支持，亦可称之谓间接支持（投入）和直接支持（投入）。与我国经济体制变迁相对应的是：计划经济体制主导时期的财政政策是以直接（资金）支持为主，经济体制转轨即社会主义市场经济体制生成时期是以间接（政策）支持为主；随着我国经济发展阶段的演进，国家财政职能随之不断调整，从财政直接投资支持县域经济竞争性领域逐步退出，开始进入非竞争性领域，其分界线可以1994年分税制财政体制实施为标志。
由于我国转轨时期的主要任务是发展经济，实施的是追赶战略，作为国家财政政策的核心任务与目标就是支持经济的快速增长。从这个意义上讲，改革开放以来的财政政策，包括支持县域经济发展的财政政策总体上是正确的，行之有效的，其直接成就是广大县域人口实现温饱，开始进入小康社会，人均GDP实现了1000美元；其存在的主要问题是东中西差距与城乡人民生活水平差距进一步扩大，由此引发的可持续发展矛盾日益尖锐。与公共财政职能调整滞缓，越位与缺位并存；其直接后果是，全国大多数县乡财政困难依然存在，且有加剧的态势，尤其是与经济发展形势相悖，由此引发出诸多新的民生矛盾；凸现出大多数县域经济社会协调或可持续发展的困难。
（二）我国现阶段财政支持县域经济社会发展的指导思想和基本原则
1.社会公平发展原则
实现社会公平发展并不牺牲效率是现代各国政府面临的最基本、最重大的经济社会选择。处理好这一问题有助于政府在财政上采取有效措施促进经济发展，进而在政治上更好地维护社会秩序，保障社会和法律体系的有效运行及在伦理上使社会成员树立良好的道德规范和价值取向。根据全面建设小康社会精神和科学发展观要求，县域经济社会发展必须坚持社会公平发展的原则，其基本内容就是制度公平和政策公平，具体内容包括以下四个层次：一是权利公平。即要求社会中的制度安排和非制度安排给每个人的生存、发展权力是平等的，劳动的权利、受教育的权利、职业的选择权等等不能受家庭背景、种族、性别以及资本占有状况等的限制和影响。二是效率公平。发展是最根本的问题，抛开效率而言发展是没有意义的。三是机会公平。针对市场经济中的资源（物质资源和精神资源）占有不平等而导致人（或企业）的发展起点不平等、竞争不平等的客观实际，社会公平体系还必须提供机会均等。四是分配公平。社会公平的实现最终必然体现在分配财富的占有上，因而分配公平是社会公平的根本内涵和最高层次。分配是否公平，往往对社会制度和社会秩序的维护与稳定起着决定性作用。
2.以人为本发展原则
以人为本源于西方哲学中的人本主义思潮和中国哲学的人本论或民本论。人本主义（Humanism）一词来自拉丁文的Humanitas，Humanitas最早出现在古罗马西塞罗和格利乌斯的著作中，意思是指人性、人情、万物之灵，也指一种能促使个人的才能得到最大限度的发展的教育制度。人本主义在不同的历史阶段具有不同的理论形态和特色。我国思想史中的人本论思想肯定了人在万物中的卓越和伟大，视人为天地之灵，表达了对人的生命、价值和意义的关爱和尊重。孟子集民本论之大成，对以人为本作了全面阐发。马克思主义肯定人是历史的目的而不是手段，突出人的本质是社会关系的总和，强调市民社会是政治国家的基础，主张人的解放和发展是衡量社会进步的尺度。党的十六届三中全会指出的坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展的科学的发展观就是对马克思以人为本发展观的运用和发展。为保证县域经济社会的健康发展，就必须坚持以人为本的原则，适度控制县域人口数量，提高县域人口质量，改善县域人口结构；缩小县域与城市、县域内人口之间的贫富差距；完善民主与法治；维护农民的合法权益。
3.可持续发展原则
罗马俱乐部发表了有名的研究报告《增长的极限》，明确提出持续增长和合理的持久的均衡发展的概念。可持续发展是人类在相当长一段时间内，在不破坏资源和环境承载能力的条件下，使自然-经济-社会的复合系统得到协调发展。胡锦涛同志在2004年12月5日的中央经济工作会议中提出节约能源、资源是优化结构的重要目标。必须坚决扭转高消耗、高污染、低产出的状况，全面转变经济增长方式。要坚持开发与节约并举，把节约放在首位，大力发展循环经济，逐步构建节约型的产业结构和消费结构，走出一条具有中国特色的节约型发展道路。为此，国家财政必须探索新的支持手段，减轻县（市）财政困难，增加对县域经济社会发展财力支持，转变县域经济增长方式，实现县域经济社会可持续发展。
4.和谐社会发展原则
这一原则是目标原则。和谐是中国哲学和思想文化史的核心和" 精神特质。孔子的中庸思想，子思发展孔子的中庸思想，认为中、和是整个宇宙中一个根本的和普遍的法则。孟子则提出了天人合一思想。西方思想史也曾明确提出和谐概念。然而，最为科学的当属马克思主义社会和谐观。在其社会和谐思想中，生产力和生产关系是影响社会和谐的根本原因，而生产力与生产关系的辩证和谐则是社会和谐的根本保证。在人与社会的关系上，马克思说：正像社会本身生产作为人的人一样，人也生产社会。在人与自然的关系上，虽然人在一定程度上是自然的产物，但自然也在按人化的方式同人发生关系，成为人化自然界。恩格斯指出：我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利，对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。胡锦涛同志在2004年12月5日的中央经济工作会议中提出坚持以人为本，努力构建社会主义和谐社会，促进社会公平、构建社会主义和谐社会，要把广大人民群众迫切要求解决的问题，作为我们的工作重点。积极扩大就业，努力完善社会保障体系，逐步理顺分配关系，加快社会事业发展，是维护群众利益、促进社会公平、构建社会主义和谐社会的重要任务。这些论断深刻地指出了人与社会、人与自然的辩证和谐关系，形成了马克思主义社会和谐理论的基本内容，为财政支持县域经济社会发展提供了目标。县域经济社会的和谐主要是消除县域内外的贫富差距，实现经济与社会、人与自然共生共荣、协调发展。
（三）我国现阶段财政支持县域经济社会发展的路径选择和政策建议
树立和落实科学发展观，财政部门肩负着重要的职责。按照科学发展观的要求，财政部门必须大力支持五个统筹，促进经济，尤其是县域经济社会的发展。财政部长金人庆在《求是》杂志上撰文指出：在社会主义市场经济条件下，财政作为政府实施宏观调控的重要手段，支持经济发展责无旁贷，这也是市场经济国家的通行作法。财政部门不能把建设公共财政与财政支持经济发展对立起来，不能简单地算财政账、收支账，还必须算经济账、政治账，在经济社会发展的全局中确定财政工作的位置，牢固树立发展是执政兴国第一要务和经济决定财政的理念，把促进经济发展进而带动财政发展作为财政工作的突出任务。按照科学发展观的要求，我国现阶段财政支持县域经济社会发展的路径选择是：①调整财政职能，建构起有中国特色的公共财政框架，让公共财政的阳光照耀到农村；②创新财政支持县域经济社会发展的方式、途径和手段，重整国家财政信用；③进一步完善分税制财政体制，重点完善省以下财政体制，建立科学、规范的转移支付制度。
1.进一步完善和调整中央对省市县、省对市县财政体制，保护地方政府、尤其是县乡政府发展经济的积极性
在现行政府体制架构下，财政体制设计是否合理和调整是财政支持县域经济社会发展的核心政策。本课题认为，改革开放以来的财政体制改革与创新，对促进我国经济持续高速发展起到了巨大的推动作用，尤其是1994年的分税制财政体制的实施，对保证中央政府财力的汲取、中央财政收入占全国财政收入比重的提升，促进我国经济持续、快速、健康发展起到了举世瞩目的作用。勿庸讳言，随着国内区域经济发展的不平衡和产业结构调整的差异等，加上分税制财政体制固有的不足或矛盾，这一体制的实施和运行，加剧了全国县域经济社会发展的不平衡，不利于消除城乡二元结构的矛盾，不利于缓解全国区域分配不公，随着农村税费改革的实施和深化，致使全国性的县乡财政困难有扩大的趋势，凸现出三农问题对我国经济社会可持续发展的困扰。对此，本课题建议，一是取消分税制财政体制中的老体制上交，实现真正的财政体制并轨运行；二是在现行税制框架内，调减增值税中各级政府的分成比例；三是确立中央、省、县各级政府（财政）中的主体税种；四是明确规定地方政府税收立法权和发债权，将地方税收征收机关隶属于各级财政管理，降低政府运行成本，尤其是税收征收管理成本。
2.强县虚乡，推广省直管县的财政管理体制
研究和实证分析表明，20世纪80年代初期实行的市管县体制的弊端明显。从某种意义上讲，市管县体制是计划经济体制下城市化发展的一种范式。人为地拼凑经济区域、行政式扩大城市规模的后果是相互掣肘，阻碍了我国广大县域特色工业化道路的探索和有区域、民族特色城市化道路的选择。本课题建议，一是在有条件的中西部地区，逐步推广浙江特色的省直管县模式；二是适应农村税费改革的深化，在实行乡镇综合配套改革中，因地制宜地对乡镇财政实行分类管理，有条件的可开展安徽省的乡财县管体制试点。
3.按照社会公平发展原则，中央财政应加大转移支付力度，重点支持中西部地区解决三农问题
所谓三农问题，实质上是我国广大农村、小城镇（县域）工业化道路选择和实现问题。本课题认为，三农问题的根本解决将伴随我国整个新型工业化进程，三农问题的根本解决在于我国工业化进程的完成。或者说，三农问题的解决或出路在工业化，而绝不是在农村。三农问题的根源是我国长期实行城乡分治的恶果，根治其恶果的办法只能是按照科学发展观的要求，探索出一条有中国特色、适应广大县域实际的工业化道路。面对入世、全面建设小康社会新的发展阶段，结合四省市区的实际，本课题建议，一是按照事权与财权对等原则，中央财政应承担中小学教师工资发放、农村公共卫生、农村公共基础设施建设和农村社会保障等职责，以确保社会成员、尤其是广大农村区域人民分享全国经济发展成果；二是整合中央和省市支农资源，建立专项支农预算和国土与环境保护基金，重点支持农田、牧区建设、农村水土保持、环境维护与治污等，以确保我国有一个可持续发展的良好生态环境；三是随着农村税费改革的深化，中央和省级财政应进一步规范一般性（均等化）转移支付方式和制度，确保乡镇综合配套改革的顺利实施，以建立起新型的县乡行政体制。
4.改革和规范财政转移支付制度，优化和调整其结构，实现县域经济社会的和谐发展
（1）进一步加大中央对省以下财政转移支付力度，扩大对地方转移支付资金规模。分税制实施以来，中央财政收入占全国财政收入的比重快速上升，而省以下、尤其是县乡财政收入的比重逐步下降。县乡财政的困难与目前县乡政府自有财力太弱有直接关系；县乡自有财力弱小虽然与其经济发展不够有直接关系，但不能不说与现行财政体制的弊端和中央转移支付规模过小有其现实的关联。可见，进一步加大中央财政对地方、尤其是对县乡财政转移支付力度，扩大其规模是现实选择。
（2）调整转移支付结构，加快构建科学的、有中国特色的均等化转移支付制度。一是借鉴德国等西方发达国家均等化转移支付指标设计与方式，建立起有中国特色的转移支付指标体系与方式。二是提高均等化转移支付比重，降低非均等化转移支付比重，尤其是要逐步减少专项类转移支付，以便调动地方政府、尤其是调动县乡政府当家理财的积极性。三是为解决不同地区之间公共服务的均衡问题和促进中西部发展，应尽快建立横向转移支付制度。
（3）在中央加大对省级的财政转移支付力度的同时，省市级政府要按照缺口上移、财力下移的原则，加大对县乡政府的转移支付力度，尤其是要重点支持乡镇综合配套改革的实施，降低财政供养系数，做强做实县级财政，以提高县级财政保障能力。
（4）尽快修订《预算法》，增加有关转移支付的条款，赋予财政转移支付相应的法律地位；制定有关转移支付的单行法规，对转移支付的政策目标、资金来源、核算标准、分配程序、分配公式等做出具体的、权威的统一规定，确保公共财" 政下的转移支付有法可依。
课题指导：王朝才 王华新 孙 钢 张学诞 周友明
执 笔：周永松 吴晓玲 李灯强 吕晓红
参考书目：
2. 朱舜： 县域经济学通论［M］。 人民出版社， 2001
3. 王怀岳： 中国县域经济发展实论［M］。 人民出版社， 2001
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7. 王海明： 新伦理学［M］。 商务印书馆， 2002
8. 王朝才， 傅志华： 三农问题： 财税政策与国际经验借鉴［M］。 经济科学出版社， 2004
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