浅析提升银行业监管执法效能

一、金融监管治理核心要义

2002年，国际货币基金组织发布了两份关于良好银行监管治理机制标准的研究报告：《监管的独立性和金融稳定》和《危机防范和危机管理：监管治理的角色》。这两份报告提出了良好银行监管治理的四个标准：监管机构的独立性、问责性、透明性、监管操守。独立性意味着银行监管机构享有充分的自主权，能够摆脱利益集团的牵制而作出客观和理性的判断;问责性意味着银行监管机构不仅要对政府和立法机构负责，还要对被监管机构和公众负责;透明性意味着杜绝暗箱操作与监管寻租，使决策阳光化，确保公众对监管信息的可获得性;监管操守意味着监管人员保持良好的职业道德，按照善治(Good Governance)目标履职，不向自利行为妥协。

金融监管治理独立性维度。一是规则建设的独立性，规制体系的制定、实施、评价与修订是独立、客观的监管行为，排斥一切非市场性因素的干扰。二是监督行为的独立性，包括机构与业务的市场准入、持续性现场与非现场监管措施、问题银行处理等监管工作的独立运行。三是机构独立性，包括组织上独立于政府执行机构和立法机构，由专业人士组成决策委员会机制等。四是预算独立性，在履行职责所需预算的规模和使用的决策方面拥有相当分量的话语权。

二、监管执法效能评析

法律的生命在于实施，监管的权威在于执法。作为监管执法的核心环节监管行政处罚对于树立监管权威、强化监管公信力具有至关重要的作用。中国银监会成立十年来，行政处罚总金额不到10亿元，处罚机构平均每起22万元，处罚个人平均每起4.3万元，处罚总体水平较低。从结构看，处罚主要集中在信用风险领域，主要业务为传统信贷业务，而对于市场风险、流动性风险、操作风险等领域较少涉及。笔者将从金融监管治理核心要素出发，对当前监管行政处罚进行探索性评析。

三、独立性维度

一是目标多元化导向下监管执法力度偏弱。与证监会、审计部门相比，银行监管执法背负着多元化目标，如督导银行业贯彻落实国家宏观调控政策、引领银行业改革开放、促进银行业改进金融服务质效等，目标的多元化致使监管决策与行动一直面临促进机构发展与查处违法违规行为之间的两难选择，监管资源难以有效集中配置到监管执法工作中。

二是监管规制适用性较差。目前，监管法规仍不健全、更新速度滞后于金融市场发展，主要体现为违规事实认定缺乏量化标准。随着金融市场产品和业务不断创新，各种涉嫌违规行为层出不穷，而出台的规范性文件只在定性方面作原则性表述，在事实定性方面操作性较差。

三是处罚审议机制有效性不高。行政处罚成员主要由检查部门、拟被处罚机构的监管部门、法规部门及分管上述部门的单位组成。由于检查部门、拟被处罚机构的监管部门是处罚事项的利益关联方，两部门工作出发点有所差异，其表决意见难以全面体现独立性、客观性。

四、提升监管执法效能的框架性意见

进一步完善审慎监管规制体系。逐步构建覆盖全面、结构完整、层次清晰、微观审慎和宏观审慎有机结合的银行业监管规制体系，确保规制制定的独立性、体系的完整性和执行的协同性。从独立性看，规制制定者与监管执行者分开，独立起草监管规制。从完整性看，规制体系框架应包括审慎规制、机构规制和业务规则。

其中，审慎规制旨在使被监管机构建立与其规模、性质、复杂程度、风险状况和系统重要性相匹配的风险管理体系。机构规制主要是针对各个特定类别被监管机构的统领性监管要求，全方位涵盖从机构设立、业务范围、风险控制、监督管理到市场退出等各个方面。业务规则是针对被监管机构表内外主要业务的监管规定。从协同性看，规制体系的各部分既相互关联，又边界清晰，能实现良好的协同效应。改进处罚审议工作机制。行政处罚委员会由处罚事项非利益相关方组成，适时补充外部专业人士进入处罚委，如已离职的法官、律师、学术专家等。

审议仅围绕违规事实、适用法律进行，不去考虑机构过去表现及对未来发展影响等非法律层面因素，审议意见应完全体现独立性、法律专业性和公正性。完善监管问责机制。一是完善监管问责指标体系，围绕监管执法主业设计清晰、可量化的实际操作标准，明晰监管问责的触发点。二是适时引进外部监督机制，通过网络媒体、社会舆论、社会公众及相关第三方监督，丰富问责线索来源，提高对监管执法不当行为监督效能。三是加大问责力度，问责事项一经触发，即按照法定程序启动问责工作，做到有责必问、有问必果，使问责工作逐步纳入规范化、科学化、法治化轨道。完善考核评价体系。在法治主导的监管模式下，按照问题导向，将风险预判能力、识别能力、监测能力、处置能力、化解能力作为主要因素纳入考核体系中，形成问题或潜在风险早发现、早报告、早识别、早预警、早处置的正向激励机制，形成个人价值取向与监管执法目标趋向一致的激励相容考核机制。同时，逐步改变仅仅依靠行政级别的单一晋升机制，适时补充专业技术系列晋升渠道，使个人职业生涯规划目标与监管工作实际很好地融合起来，始终保持良好的职业操守。