1933年后美国总统权力的扩张

摘要：行政权力的扩张也是一种世界现象。美国是典型的三权分立国家，社会经济的不断发展，相应也伴随着总统权力扩张，并在罗斯福担任总统期间进入黄金时代。本文针对1933年后美国总统扩张表现及原因进行分析，对这一重要政治现象进行分析，这是我们认识美国现代总统制的重要环节。

关键词：美国;总统权力;扩张;原因

Abstract：The expansion of executive power is a world phenomenon.The Unite States is a typical separation of power country. With the economic and social development， is also accompanied by a corresponding expansion of presidential power.And presidential power’s expansion enter a golden age in the Roosevelt presidency.This paper focuses on the phenomenon and reasons for the expansion of presidential power after 1933.Researching on this politically phenomenon is a important part of understanding modern USA presidential system.

Keys：American;Presidential power; Expansion;Reasons

美国总统权力的扩张是本世纪以来美国现代政治中最重要的现象之一，对美国的现代历史产生了非常重要的影响。在二十世纪初，随着美国经济与社会的不断发展，在保持行政、立法、司法三权分立基本结构的同时，总统权力急剧扩张，并在1933年资本主义经济危机和罗斯福担任总统后进入了扩张的黄金时期。三权分立从自由竞争资本主义时期的“国会至上”走到垄断资本主义时期的“总统为主导”。①此后，总统权力急剧扩张，甚至也一度出现了“帝王般的总统权力”。

一、美国总统权力扩张的历史轨迹

在美国二百多年的总统制历史中，总统权力几经消长。然而正如克林顿・罗西特教授所说，“总统职权的扩张并非循序渐进，而是潮水一般的大涨大退。总统的职权一直都在上升之中，虽然上升的途径是曲折的。”总统权利的扩张主要经历了五个历史时期的变化。

第一时期，从1789年到1865年。处于建国初期，总统与国会领导都是独立战争时期的元老，党派意识不明显，并且由于华盛顿个人非凡的领导魅力，府会之争处于相对平衡的状态。然而在后期，国会基于传统，秉持“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”的信念，享受人民赋予的权力，使得总统成为了一个消极的职务。

第二时期，从1866年到1896年。在此期间，内战的爆发，使林肯掌握的权力大大超过了他的前任，甚至远胜于国会。但国会担心总统权力过大，便于1868年借弹劾安德鲁・约翰逊总统之机，大力削弱总统权力。这一时期，总统只是服从和执行法律，成为了听命与“最高立法权”的附属物。

第五时期，1933年至今。这一时期由于经济危机的发生，是总统权力逐渐开始扩张的黄金时代。以富兰克林・罗斯福为界，总统权力的扩张发生了极大的变化。在每个历史时期，美国历史上都会出现强势总统，或多或少地扩张总统职权，然而这一时期的总统扩张出现了许多新的特点，从而区别于之前的几个历史时期。总统权力扩张不再是单纯为了应付某一方面的问题而出现的某种权力的单一扩张，它已经发展成为一种全面的，各种权力的融合扩张。在二战爆发后，如威尔逊总统所说，“随着国家全面卷入战争，总统居于国家权力的顶峰是不可避免的”。罗斯福夺回了被国会把持的外交大权，以总司令身份对外交军事的战略行动做出最高决策，并在二战末前往苏联签订了《雅尔塔协定》，为继任者们树立了前所未有的“个人外交”先例。在一系列的“全面出击”下，罗斯福将总统权力扩张到了和平时期宪法许可范围内的极致。而后无论是民主党人还是共和党人执政，所享有的权力相较于罗斯福均有过之而无不及。而在尼克松时期，政府职能从政治转向经济，雇员迅速增多，总统权力达到顶峰，被称为“帝王般的总统职权”。

二、美国总统权力扩张的表现

有政治学家曾列出20 世纪后半叶美国总统职位的七种角色：武装部队总司令、首席外交官、行政首脑、国家元首、首席立法者、美国国民意志的代言人以及首席司法官。②这与最初宪法的规定相去甚远。1933年后美国总统权力的不断扩大主要表现在一下五个方面：

（一）立法权。根据美国宪法规定，立法权属于国会，总统并不享受立法权。但由于宪法授予总统的立法否决权，使他成为了实际上的立法者。事实上，总统具有了首相的双重属性，既是立法机关的领袖，又是不需要向立法机关负责的独立行政首脑。罗斯福在“新政”中开辟的立法成就为现代总统立法领导开辟了道路，国会重要的议事日程基本由总统决定，成为国会立法活动的指南，使总统摆脱了“立法权附属”的身份。到70年代末，每年根据总统提议的法案，占国会通过的法案的80%。

（二）行政权。现代社会经济发展使政府的职能急剧扩展，行政权力空前膨胀。美国总统所拥有的行政职权也在逐渐地扩大，主要体现在两个方面：一是总统要对不论能否直接控制的事件都负有一定的责任，二是总统行政权力的至上原则出现，对美国的内政外交都产生了重要的影响。③因此，在当代美国社会中，无论是战争中出现的虐囚丑闻还是棱镜事件等，都会产生对总统的舆论压力和相应的谴责。

（三）经济干预权。按照规定，美国的经济干预的权力属于国会。自由主义经济时期，总统的经济权力十分有限。资本主义经济危机使得政府开始介入经济管理，而新政实施时期，各种立法直接或者间接的授予了总统大量的经济权力，总统开始不断以个人的方式干预大型企业的经济行为与国家经济政策和立法的制定等。罗斯福不仅获得了国家财政与金融政策的控制权，同时获得了直接干预工农业生产的权力，将国家经济干预的范围从流通领域扩展到生产领域，政府对于社会生活的参与达到了方方面面。资产阶级国家的国家职能从政治职能向经济职能转移，承担起了管理国家现代经济的组织。

（五）战争权。美国宪法中关于战争权的分配一直一个灰色区域，从华盛顿时期开始，历届总统都利用宪法对他总司令的任命而不断扩大其战争权力。尽管这种做法在宪法中并没有任何依据，但国会一次次在广义上将自己的权力赋予总统行使，容忍了总统权力的扩张。美国历史上有大大小小许多战事，但经由国会宣战的只有五次。在一些时期，这些军事行动也会得到国会的授权，比如2002年通过的对伊拉克使用武力的决议案。

三、美国总统权力扩张的原因

进入帝国主义时代后，美国国内外的各种复杂因素和矛盾进一步激化，在一系列的作用之下美国走向了总统权力扩张的道路。综合来看，主要有以下几个原因：

（一）总统权力来源多元化

在宪法规定当中总统被授予的权力是十分有限的，但由于它的模糊性和交叉性，在实践发展中总统权力具有很大的伸展空间。一，宪法的授权。在美国联邦宪法第二条第2款至第4款规定了美国总统的行政权、外交权、军事权等美国元首所拥有的一系列权力，这是总统基本的权力来源。二，最高法院历史判例。如在1939年比尔蒙特案判决中，最高法院宣判行政协定和条约一样都是国家的法律。④三，国会的授权。国会将原本属于自己的权力通过立法的形式授予总统，尤其在战争年代这一现象更为突出，被称为“委任立法”。四，选民后盾。作为唯一由美国民众选举出来的官员，对于大多数美国人来说，总统显然比立法和司法部门更为瞩目和实在。作为国家权力的象征，这无疑增强了总统的实际职权。

（二）经济危机与国家垄断资本主义的发展

经济危机的发生使资产阶级意识到市场的自我调节机制已经无法解决问题，继续放任无异于自戕。依靠国家干预，国家垄断资本主义的发展条件成熟了。在经济危机中，无论是经济发展规模还是危机程度都超出了州政府管辖能力，因而权力进一步向联邦集中。而随着国家垄断资本主义的发展，对美国的政治制度产生了深刻的影响。现代经济的发展使政府职能不断扩充，开始对社会生活进行积极介入，整个国家机器也随之调整和扩大。在现代经济生活中的立法和管理活动高度专业化且复杂多变，因为国会在经济立法活动中只得依赖行政部门。

（三）最高法院的支持

在国会与总统的权力之争中，最高法院拥有对宪法的最终解释权。然而，联邦法院对与宪法的从宽解释，进一步推动了总统权力的扩大。例如，最高法院裁决：总统免除由他任命的纯粹行政官员的职务，不受国会的限制;总统所缔结的行政协定具有法律效率，无须参议院批准;在处理外交事务方面，总统享有“ 固有权力”，无须法律作为依据。⑤1936 年最高法院在合众国诉莱特公司案的判决中，明确支持总统在对外政策方面的“固有权力”。⑥这些，都为总统权力的扩张提供了条件。

（四）美国在国际事务中的地位

二战以后，美国确立了其霸权地位，成为资本主义世界的霸主。复杂的国际形式与斗争，让外交与全球战略在美国占有非常重要的地位。这些事务大都是由总统承担，而宪法和惯例也都使总统成为对外关系的唯一代表。为了应付瞬息万变的国际局势，加强和扩大总统的权力也势在必行。正如艾森豪威尔总统说：“今天落在总统身上的领导工作，不仅来源于我国的问题， 而且来源于整个世界的那些问题”。⑦

（五）现代传媒技术的发展

在最初，总统与美国民众并没有很多直接的联系。然而，科学技术的发展，媒介信息传播的便捷，为总统权力扩张提供了极大的帮助。自罗斯福总统炉边谈话以来，同大众之间直接有效的交流成为了总统事务中必不可少的一部分。奥巴马在2008年竞选总统时，拒绝使用政府提供的8400万美元公共竞选资金。他通过互联网这一渠道筹集竞选资金，最终筹得的6.4亿美元中有87%来自互联网，其中大多是不足100美元的小额捐款，因而也被称为“互联网总统”。

四、小结

对于“帝王般的总统职权”的出现，美国人民也是有所警觉的。在越南战争后美国人民对于政府过多卷入海外事务有所不满，民众普遍认为如果总统充分尊重国会权力，让国会对“东京湾决议”进行系统论证，美国就不会陷入越南战争的泥潭。“水门事件”所暴露出的大量的政治经济和非法活动丑闻，进一步成为了限制总统权力的契机。然而，美国的历史与现实证明，在一定范围内权力的扩张有行政和立法效率，在军事和外交上也能采取更加灵活多变的政策和方式。过于强调权力扩张偶然性的人们，忽视了国家垄断资本主义发展的必然性和国家政权与经济的紧密联系。三十年代后国家发展新形势与原有国家政治格局的矛盾突出的表现在国会身上。国家经济职能速度扩大后，国会对于立法工作力不从心。总统权力扩大是对于原有的以国会为权力中心的三权分立体制不适应国家发展而从新做出的调整。在此期间，总统权力的扩大也得到了国会和最高法院的合作。 尽管对于总统权力扩大的利弊，国内外学者褒贬不一。一方面，有人认为总统权力的扩张颠覆了美国民主制度，是对分权制衡体制的破坏：另一方面，也有人认为这是美国历史发展过程中的必然趋势和结果，是顺应时代发展潮流，确立其大国地位的必要手段。然而，美国总统权力扩大是多种时代因素综合作用的结果，美国自身的发展是其最根本的原因。由于美国国际地位的提高，科学发展与宣传手段现代化不断推动了总统权力的扩张，而总统权力的扩张又适应了当代美国的发展。⑧在短期内，总统在“三权分立”体制内的中心地位不会改变，总统权力仍然受到最高法院、国会以及公众的制约。美国作为一个多元社会，健全的民主意识，利益集团和两党政治，和无孔不入的媒介传播，都不会容忍集权实力的为所欲为。总统运用的实际权力如何，还是要取决于历史因素和国会以及民意的意向如何。