对城市土地制度改革的思考

建国至今，我国城市土地制度改革以改革开放为界限主要分为两个阶段：1978年以前是城市土地从私有到国有的改革，1978年以后是城市土地进行有偿使用制度的改革。改革开放以来我国城市土地使用制度改革取得很大成效，但改革实践中还存在着一些问题。随着市场经济的进一步深入，城市土地使用制度应该更进一步得到发展和完善。

【关键词】城市土地 演变 改革 评价

一、我国城市土地使用制度改革的成效

（一）建立了城市土地有偿使用制度的基本框架

改革开放以后，我国政府遵循市场经济的原则，在坚持城市土地国家所有的前提下，实行了土地使用权与所有权分离，形成以国有土地使用权为核心的土地产权制度和土地权利体系，建立了包括国有土地使用权出让、出租和转让等多种形式在内的土地有偿使用制度。城市土地有偿使用制度显化了国有土地资产的价值，从根本上转变了土地资源配置方式，通过引入市场机制提高了土地资源配置效率。

（二）确立了城市土地市场制度

随着土地有偿使用制度的确立，按照法律规定应当有偿使用的建设用地，都纳入了有偿使用轨道，形成以土地使用权出让和出租为主体的土地一级市场和以土地使用权转让、转租、互换、抵押为主体的土地二级市场。土地一级市场的任务是实现土地资源的初始配置，如确定土地用途，规定土地使用期限，形成土地初始价格等;土地二级市场的形成则有利于土地使用权的横向流动，实现土地资源的再配置。

（三）为城市化快速发展和城镇建设提供了大量的资金支持

在传统的计划经济体制下，由于实行土地无偿使用制度，造成城市基础建设资金无法形成良性循环，资金匮乏一直是阻碍中国经济发展和城市建设的最大制约因素。土地使用制度改革以后，通过国有土地使用权的有偿出让和转让，产生了巨大的土地资产效益，极大地增加了地方财政收入，为城市基础设施建设筹集了大量基金，加快了城市基础设施建设的发展。

（四）促进相关领域的改革和市场经济体系的完善

在土地制度改革中，土地商品属性逐渐凸显，土地市场发展为不可或缺的要素市场;土地制度改革和土地市场的发育催生了中国的房地产业，拉动经济增长，提高人民生活水平，同时带动了房地产金融的活跃。

二、我国城市土地使用制度存在的问题

（一）土地价格的市场形成机制和地价调控机制有待完善

近年来，我国各大城市地价上涨迅速，并与房价形成螺旋上升，尤其是一些城市天价地的出现导致人们的普遍关注和担忧。土地价格上涨有其内在的客观原因，但也有不合理的因素在助推，如地方政府片面追求土地收益和开发商炒作等。

（二）征地补偿机制亟待完善

随着我国城市化水平的不断提高，大量的人口和产业向城市集中，城市土地向外扩展成为不可避免的趋势，越来越多的农村土地被纳入城市用地的范围。在征用农村集体土地的过程中，地方政府为了降低土地收购成本，尽量压低土地征收补偿费，农民土地权益受到严重侵害。

（三）城乡建设用地市场分割，土地权益不平等

在我国城乡二元经济结构下，土地使用制度不统一，交易规则和方式各异，国有建设用地和集体建设用地普遍存在着不同权不同价的现象。这一现状不利于生产要素在城乡之间的合理流动，也难以实现城乡土地的节约集约利用。

三、城市土地使用制度改革的对策

（一）加强土地产权制度建设，健全城市土地权利体系

土地产权是人们在土地利用中形成的经济权利关系，土地产权制度的构建是土地市场运作、土地资源优化配置的基础。我国城市土地产权制度的基本框架已经形成，但在具体权能的设定和相关土地权利的保护方面还不完善，实践中由于土地产权制度不健全而导致的土地纠纷时有发生。因而要建立与社会主义市场经济体制相适应的城市土地使用制度，应当着力加强土地产权制度建设，实现土地产权的细分化，为城市土地的高效利用和土地产权的合理流动奠定制度基础。

（二）缩小划拨用地范围，进一步扩大市场配置的覆盖面

首先是要进一步完善工业用地招拍挂制度。对标准厂房、区域内有替代性的普通加工制造业用地，以及国家产业政策限制的工业用地，一律实行招标、拍卖、挂牌出让，使招拍挂这些规范的市场配置方式发挥更大的作用。其次是要严格执行《划拨用地目录》，缩小划拨用地范围，凡是不符合《划拨用地目录》的土地，必须实行有偿使用，积极推进经营性基础设施用地的有偿使用。

（三）逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，切实保护农民土地权益

改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。

（四）创新土地供应方式，理性引导土地供应价格

目前我国经营性用地采取了招标、拍卖、挂牌三种出让方式，体现了市场经济公正、公开、公平交易的基本原则，有利于充分发挥市场机制对土地资源优化配置的基础性作用，对推进土地市场健康发展具有重要作用。但单纯以土地使用权设定标的、以土地使用权价格高低作为出让依据的土地供应方式，往往造成土地市场价格偏高。要扭转这种状况，必须对现有的土地招拍挂方式进行改进，今后在土地出让过程中，可以作多元化的指标设计，价格作为其中一项重要因素，并结合开发项目的方案，综合考虑楼盘的品质、户型等各种因素进行招投标。同时还必须改革土地出让金管理办法，建立国有土地收益基金，减少地方政府对土地财政的过度依赖。

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