浅论城乡规划中的公共利益

城乡规划中公共利益的问题，主要表现在利益主体多元化，市场需求多元化等方面。在这种环境下，城乡规划的作用不仅是政府对于城市发展的一种具体安排，而是对于城市发展的控制与引导; 政府不再是建设主体，而是建设管理与服务者; 土地使用不再是政府垄断，取而代之的是商业开发。面对这种局面，国家利益或者集体利益并不能覆盖公共利益。要实现公共利益，政府管理者和开发商必须重视个体利益。

1. 什么是公共利益

公共利益的物质表现形式就是公共物品，即: 任何个人无法排他地占有和消费的物品。对于公共物品来说，消费者往往想免费使用，市场生产者没有提供的动力。消费者想免费使用，是因为他人使用时，存在着大量使用的现象; 市场生产者不愿意提供，是因为公共物品不可能自己独占，要收回生产成本就变得异常困难。因此，市场无法保证公共物品的供给，而由政府作为提供者。

2. 城乡规划为什么要研究公共利益

研究公共利益是规划实施的要求。以前的城乡规划是以土地使用作为其研究的核心，主流依然是以空间规划为主的城乡规划，而对于土地背后的利益关系研究不够。规划师们重视研究空间规律，认为遵循法律规范，规划也就科学民主，就能够保证规划得到实施。

然而，现实是残酷的，他们的规划受政治经济等因素影响下，造成纸上画画，墙上挂挂的尴尬局面。在规划师心目中，只有他们代表着公共利益，而政治家、投资者代表的是他们自己的个人野心和经济利益。开发区就是一个很好的例子。国家本来想依靠它，对整个城市社会发展起到巨大的促进作用。然而，从开发区建设的案例来看，开发区面积过大，经济活力不够，与城市经济发展不相匹配，浪费了大量的资源，包括国家政策、资金、技术等，甚至是开发区泛滥，背离了原来政府的意愿。

在进行城市总体规划修编时，规划师们又不得不考虑对开发区的重新规划设计。这时候，他们只能背负着对开发区规划控制不力的冤名。从这个过程可以看出，城乡规划就空间论空间的思维模式已经明显地不能适应社会经济发展的需要。当代中国城乡规划失灵的一个主要根源是城乡规划形而上的思维模式。因此，要真正地实现城乡规划的科学化、民主化，必须研究公共利益。

3. 城乡规划中公共利益的实现途径

(1) 政府制定规则

政府起游戏规则制定者的作用，而不参与开发商利益分配。政府、开发商、公众三方博弈中，政府应与时俱进，做出修改，设定新的规则，减少行政干预，将行政作为开发商和公众之间平衡的一种手段。考虑开发商处于强势地位，公众处于弱势地位，政府还应当制定开发商和公众对话的机制。

(2) 政府顶层设计

顶层设计是总体规划的具体化。如果只有规划，缺乏具体的实现手段与措施，那么在总体规划框架之下很可能造成各自为政、分兵把口的局面，造成资源闲置，信息难以互通的后果。政府应该做这些方面的事情，为开发商与公众服务。

(3) 城乡规划的连接作用

应该重视城乡规划作为政府制定规则与开发商、公众博弈的连接作用。在城乡规划过程，信息要透明，决策要公正，符合各方的利益。城乡规划应该强调城市中各方之间的社会和谐，注重区域中各城市之间居民生活的和谐; 城乡规划应该重点关注弱势群体，同时更应该保障法律程序公正。

(4) 设立公众参与机制

在城乡规划中，行政部门常常因为利益的驱动，而不能坚持行政中立原则，这就影响公共利益的判断。因此， 可以通过建立公众参与机制来尽力地将这种劣势影响最小化。公众应该始终贯穿于城乡规划的制定、审批以及实施的过程中，我国《城乡规划法》就有这样相关的规定，保障公民的知情权。对于公众的意见，政府部门可以采纳，也可以不采纳，但是公众和舆论监督密切相连，它会对政府行使公权力形成一种无形的手。同时， 公众表达意见，可以迅速化解纠纷，解决问题，增强公众对公共政策的尊重与认可，减少行政执行阻力。

(5) 借鉴西方合理的经验，引入与建立第三方机构

第三方机构主要是比较专业化和独立的仲裁机构，如法院，对城市的发展规划、公私利益的兼顾等进行监督和平衡。在这方面，西方国家经验丰富。在征用过程中，许多国家都要求财产持有者按市场行情得到合理的补偿，防止少数人用手中的资源欺骗普通公众。比如，在美国，通常情况下，政府先要尽可能与财产持有者谈判协商，如果财产持有者不愿出售，政府就会到法庭进行备案，向法院提出使用强制购买权的申诉。

然后，法庭会安排一个听证会，政府必须在会上证明征用的土地是用来作为法律范围内的公共服务设施项目; 还要必须证明政府真诚地做出了购买的谈判努力，同时法庭会给予财产持有者机会来应答政府的要求。如果政府的诉求得到法庭的同意，下一步再决定财产的市场价值。

如果政府或财产持有者一方不同意，可以向更高一级的法院上诉。所以，在城市社会经济发展过程中，应兼顾多方利益，使他们维持在一种平衡的状态。因此，我们借鉴西方优秀的经验成果，这将为我国城市永续发展提供有益的启示。