论公共管理研究的一种人性

假设对人性的判断是公共管理研究的基础问题。人性假设的改变, 将导致公共管理的理念、制度、手段及工具之研究的根本性转变。传统观点认为, 公共管理者以公共利益为行为动机, 摒弃个人狭隘的私利, 是理所当然、毋庸置疑的, 这就是公共人假设。二十世纪的下半叶, 把经济学运用于政治科学的分析的公共选择理论, 将理性自利的经济人假设从经济领域拓展到政治领域, 颠覆了传统的大公无私的公共人假设, 在政治领域中引起了关于人性问题的无休止争论。

以公共选择理论为重要理论基础的新公共管理运动, 自然而然地也将经济人假设运用于政府改革的实践中, 这使得经济人假设的讨论成为公共管理的理论与实践回避不了的问题。本文将从人性的基本属性和经验事实出发, 思考经济人假设在公共管理领域中的适用限度, 尝试提出一种新的公共管理研究的人性假设:比较利益人 。

一、经济人:一种极点式的人性

假设正如缪勒在《公共选择理论》一书开篇所言,在传统上, 政治学和经济学以提出的问题类型、对个人动机的假设和运用的方法论相区分。政治学研究人在公共舞台上的行为, 经济学研究人在市场中的行为。政治学通常假设政治人追求公共利益。经济学假设所有的人都追求自己的私利。在公共选择理论家看来, 这种对人性的二分法是难于成立的。一个理性自利的经济人进入政治领域后, 如何马上就变成大公无私的公共人呢 合理的人性假设应该是, 政治领域中的个人同样是自利的、理性的效用最大化者。人在政治领域中的行为动机与在经济领域中的行为动机应是一致的。公共选择理论把斯密传统的经济人假设推及政治领域, 取代传统的公共人假设, 试图以此将两个领域的人类行为模式统一起来。经济人假设适用范围的拓展, 在布伦南和布坎南看来, 是比较制度分析的方法论要求, 而不能仅限于纯粹的经验论证。

首先, 是对称性论证的要求, 即同一个人类行为模型, 应当适用于不同的制度或不同的规则体系。其次, 经济人假设是一个有用的虚构, 专注于私利动机, 放弃任何纯粹的行为利他主义, 对于制度设计而言具有分析上的意义。再次, 在厌恶风险的公民看来, 基于最差行为的经济人假设模型的制度安排能避免产生最坏的结果。就国内研究而言, 肯定公共管理者是经济人的学者基本上是从制度设计的逻辑前提为经济人假设辩护的。杨春学认为, 在制度设计上必须假定, 每个官吏并不会因为已经成为官吏而在道德上高于其他人类群体, 他们的行为在实质上与商人并无不同 。董建新从应然与实然、组织与个人、国内与国际三个维度来评判政府组织与行政人员的经济人特性, 认为从政府官员个人来看, 毫无疑问是经济人, 只有承认官吏追求私利的最大化, 才能设计良好的政治制度,使坏人所能造成的社会危害最小化。秦晖认为经济人预设不是性恶论, 而是人性局限论,是一种底线设置, 因为以此为基础的制度安排能够杜绝人性越过底线落入罪恶的深渊。

从人性的最差可能性出发, 如休谟所言必须把每个人都设想为无赖之徒, 来设计避免产生最坏后果的制度, 这确实具有一定的合理性。但这种把实现个人私利最大化视为普遍的人性、全部的人性、不变的人性, 完全排斥人性中追求包括公共利益在内的共同利益成分, 是一种人性的极点论。用这种极点式思维, 来解释和预测所有人的所有行为, 显然有一定的片面性。与经济人相对, 完全追求公共利益的公共人是另一种人性的极点论。正如公共选择理论的批评者所指出,公共选择理论作为一种对政治动机和行为的描述是不真实的。

我们认为, 在公共管理领域,运用片面的、不变的经济人假设, 不但有可能无法达致以制度安排促进公利的不断实现, 而且会导致不必要的负面后果。

二、线段式人性论:比较利益人的提出

极点式人性论从人性中不变的一个极点出发, 研究问题自然要简化得多, 便于对人类行为进行解释和预测。但是, 所谓有用的虚构终究是虚构 。传统观念的影响, 使得人们只知道政府行为中仅存在着公共人这个人性极点, 而经济人假设重新指出了另一个人性极点, 这在方法论上是富有启迪意义的。然而在操作层面针对具体研究对象进行制度设计时, 仍然需要回到经验中的人性来讨论, 具体问题就未必能够得到简化。

因此, 必须以新的思维, 采用新的研究方法去面对现实的人性。

三、比较利益人假设提出的价值

与极点式人性论下的经济人假设、公共人假设相比, 基于线段式人性论的比较利益人假设具有利益性、比较性、动态性和相对性等特质。

第一, 利益性。正因为我们把利益理解为人们为了生存、享受、发展所需要的资源与条件, 所以, 追求利益是人们行为的最根本的动力。这里所讲的利益性与经济人假设所说的自利性仍是有差别的。对绝大多数人来说, 对利益的追求绝不能仅仅理解为是人的利己性, 而是自利与他利、自我利益和共同利益的结合。

第二, 比较性。比较利益人的行为决策是对多重利益比较与权衡的过程, 其目的是实现比较利益的最大化。比较性意味着个人在特定条件下, 在具有一定冲突性的各种利益之间进行权衡和整合, 寻求一个令自己满意的平衡点, 以此作为行动的目标。比较利益中的比较有两层含义:一是从动机与过程分析, 它是一种选择与权衡;二是从实际结果分析, 它是一种对利益的限定, 比较利益应理解为综合而成的利益。

第三, 动态性。在不同的行为领域、不同的制度安排下, 个人的比较利益平衡点会有所变化, 不是一成不变的。即使在相同的条件下, 不同人的比较利益平衡点也不相同。我们经常看到, 制度条件一样, 但人的行为动机并不一致。动态性意味着制度设计的复杂性, 同时意味着人性的可塑性。

从人的自然性、社会性、文化性三性及其相互关系出发, 综合考虑人的利益需求, 促进社会利益的协调发展, 是公共管理的理论与实践研究中最具现实性的问题。或许, 这就是我们提出用线段式人性论代替极点式人性论 , 用比较利益人假设代替经济人假设, 用自然性、社会性、文化性三性整合下人的多元利益的结合, 代替仅以自然性为基本特征的自利性的目的所在。总的来说, 比较利益人假设试图为公共管理研究提供一个新的选择。在经验真实性上,与经济人和公共人的极点式人性人性假设相比, 比较利益人假设虽然较符合公共管理领域中的现实人性, 但是, 假设的真实性和简洁性是成反比的。

毋庸讳言, 比较利益人假设比极点式假设更复杂, 在实践运用中远不如经济人假设那般简便, 它在操作中将带来相当多的困难, 在特定资源的约束下或许会无能为力。如何将比较利益人假设在理论研究中进一步细化和完善, 作为一种方法运用于公共管理的理论与实践中, 有赖于公共管理研究者和实践者的共同努力。