中国国有企业改革

摘要：本文主要对转型经济体中普遍存在的预算软约束现象以及成因进行了简单的介绍，分析了预算软约束对国企改革产生的消极影响，并总结了近年来国内外学者基于该现象成因对如何硬化预算软约束的政策建议。在此基础上对国企改革提出了自己的意见。

关键词：预算软约束；国企改革；制度供给

一、企的经济地位与国企改革的重要性

二、预算软约束现象及对国企改革的影响及意义

三、预算软约束的成因

目前，学界对于预算软约束的成因争议较多。Kornai最初提出计划经济体中的父爱主义是该现象的制度成因。而父爱主义的形成又与社会主义计划经济的一系列制度安排密不可分，如集体主义的意识形态，国有经济的统治地位，经济调节活动中的行政手段，从而把社会主义的意识形态，计划经济的制度因素同预算软约束联系在一起，似乎一切都在昭示预算软约束是计划经济的原罪。但随着经济学的发展，经济学家对这一现象的成因有了不同的认识。Dewatripond和Mask钱颖一和Roland，林毅夫和李志S，白重恩，李稻葵，周黎安在自己的论文中对预算软约束给出了自己的分析。将其归因于公有产权，政策性负担，财政的集权，晋升锦标赛式的官员激励模式等方面。个人认为这些原因从不同角度解释了预算软约束形成，这些分析既有区别又具有一定的内在逻辑联系。而本文将对他们的观点进行综合，主要从历史动因、制度供给和地方政府对国企的财政依赖三个方面来论述预算软约束的成因。

（1）赶超型发展战略是预算软约束现象大量产生并被发现的历史性因素

第二次世界大战后，发展中国家采取不符合本国比较优势的赶超型经济战略是形成指令型计划经济的重要动因。发展中国家普遍投资于要素禀赋不足的资本密集型企业必然会使经济体产生额外的负担。以我国为例，建国后优先发展重工业的战略，在资本稀缺、技术落后的条件下，重工业企业的成本必定较高，而维持重工业企业的发展，政府只能通过计划经济的制度模式，将原材料，资本的价格控制在一个相对低的水平，由此造成了整个市场价格的扭曲，最终导致农产品和轻工业产品的短缺，并且引发一系列严重的社会问题，导致社会主义计划经济向市场经济的转型。在转型过程中，政府原来扶持的重工业由于缺乏在市场竞争条件下的经营经验，没有自生能力（林毅夫2003），国企还承担着吸纳城市剩余劳动力的责任，雇佣了大量冗员，综合这两方面，就形成了国有企业的政策性负担，这就导致在市场经济条件下国有企业的经营困难。而政府对于政策性负担有不可推卸的责任，并且这种战略性的负担从根源上来说属于政府的战略决策的后果。在中国几千年来的集权体制影响下，政府有很强的承担这种责任的动机。但由于信息不对称，政府很难辨别国有企业经营困难是因为政策性负担，还是由于管理不善。在事后，出于历史性的政策负担，政治影响等方面的考虑，总会给予补贴以维持国企的生存。当这种补贴成为一种常态，在国企经理层变形成了一种共识：即使企业面临破产，政府也会补贴企业或是通过商业银行给企业贷款，这就形成了国企的预算软约束，由于激励不兼容，预算软约束使得国企管理层有强烈的冲动获得额外的补贴和贷款，造成国有企业的效率低下。

（2）晋升锦标赛式的地方官员激励模式是产生预算软约束这种制度供给的制度原因

地方官员的晋升锦标赛（周黎安，2007）这个概念是指一种行政治理的模式，它是上级政府对多个下级政府行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者获得晋升，竞赛的规则由上级政府设计。在中国实行改革开放以来，中央政府始终坚持以经济建设为中心，因此在考核地方官员的政绩时，往往以经济发展为主要指标，因此GDP的增长率就成为一个地方官员能否获得晋升的重要考核指标，并且在政府官员这个相当封闭的劳动市场，晋升是一种相当强的激励制度，因此中国的政府官员对发展地方经济有极强的动力。地方政府官员为了在经济指标的竞争中获得有利的地位，会动用自己手中的权力，调动大量财政和金融资源支持企业和商业的扩张行为，并且很多政府官员都有在国有企业充当管理者的经历，对于国有企业更加熟悉，也更加信任。将这些资金，补贴，贷款投入到国有企业会成为政府官员的第一选择。所以从制度供给的方面，地方政府官员在晋升锦标赛的激励模式下，有很强的向国有企业提供预算软约束的动机。 （3）中国的税收收入结构使国有企业经理在获得政府补贴方面有较强的话语权

从税收收入结构来看，中国的税收来源自94年实行分税制改革以来增值税和企业所得税占税收总收入的比重一直在50%左右，在某些年份甚至接近60%。而国有工业企业所贡献的税收又占据企业税收的绝大部分，因此许多国有企业的生存状况便与当地的财政收入紧密联系起来，这使得当地政府官员在审批土地，发放补贴，影响地方商业银行对国企进行贷款方面不得不对国有企业进行照顾。国企经理层可以凭借企业自身庞大的税收贡献对政府官员施加影响，进一步软化了预算约束，使得政企分开在国企改革中成为一句空话。

四、关于硬化国有企业的预算约束的政策建议

（1）硬化预算约束对于国企改革的意义

硬化预算软约束可以降低国企经理的道德风险，国企的管理层只有在面对硬化的预算约束时，市场竞争的压力才能真正传递到国企经理的管理层，市场对国企的倒逼机制才能真正实现，如不切断国企对政府的依赖，国企改革只能停留在纸上，多元化国企股权结构，加强国企内部监督等改革也成为无本之木。因此硬化国企的预算约束是国企改革的第一要务。

（2）政策建议

①逐步剥离国有企业的政策性负担。建立更加完善的社会保障体系，保障国有企业冗余员工的生活。政府在发展中小型劳动密集型企业的同时，要注意培育新兴市场，促进产业升级，寻找新的经济增长点，创造更多的就业机会，减少国企吸纳冗余劳动力的压力。中央政府在非关键领域应放弃急功近利的赶超思想，地方政府应当在建立符合当地比较优势的产业群中起积极作用，而不是一味的发展所谓高技术高科技产业，造成重复建设，资源浪费，通过市场信号选择国企的发展方向。逐步消除政府提供预算软约束的客观条件。

②调整当前官员的激励模式。晋升锦标赛式的官员激励模式使得官员有很强的动机给国企提供预算软约束，因此硬化国企的预算约束则需从这种激励模式入手。中央政府对地方官员的政绩考核指标应当多元化，比如实行绿色GDP的考核方式，以减少地方官员对资源的扭曲配置。加快“建设性”财政向“公共财政”的转化，让公众有机会参与到财政支出的决策中来，加强对政府支出的监督，硬化国企的预算约束。

③逐步调整我国的税收收入结构，降低地方政府财政对国企的依赖性。逐步调整我国的税收收入结构，完善地方税制，改进增值税，降低增值税，企业所得税在我国税收总收入中的比重，在减轻了企业负担的同时，也减弱了地方政府对国企的财政依赖，减少了国有企业经理对地方政府索要补贴和贷款时的经济筹码。为地方政府由“向上负责”朝“向下负责”转化奠定经济基础。

④政府应减少对金融机构的干预。为防止地方官员利用政治权利干涉金融机构，对亏损的国企提供长期贷款，应当严格审计机制，逐步完善金融系统改革，减少政府对于金融机构的干预，实现金融机构的商业化，防止金融机构成为地方政府变相补贴国企的渠道。