“逆向行政再审制度”的基本理念_行政法论文(1)
[内容提要] 逆向行政再审制度是指人民法院突破传统行政再审制度，推行“逆向审查”方法，有的放矢对当事人提起的再审申请或检察机关的救济抗诉是否符合再审启动条件与法院决定再审的案件所涉被诉具体行政行为是否合法进行双向审查裁判的新型行政审判监督制度。本文运用逆向思维方式，从总体原则、主体定位和若干焦点等三大方面，论述笔者在探索“逆向行政审判方式”过程中有关“逆向行政再审制度”的理念思考。
逆向行政再审制度应当实现三大转型：一是原则反向转型，由“有错必纠→依法纠错”转型为“依法纠错→有错必纠”；二是主体错位转型，由当事人、法院和检察机关“平起平坐促使再审”转型为“阶梯式再审申请自治→救济→审定”；三是焦点逆常转型，即再审对象由单一性转型为双重化，再审范围由二元化转型为三足鼎立式，再审标准由朦胧态转型为具体化，再审方式由传统式转型为现代化。 作为一种特定的行政诉讼程序，我国行政再审制度肇始于早期的民事诉讼制度，成型于《中华人民共和国行政诉讼法》，成熟于最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释。
由于行政再审制度是一种年轻的司法制度，起步伊始便受到传统民事再审制度的深刻影响，不少方面落入了故步自封的俗套，没有深入彻底地反映出行政再审的现代司法规律，因此难以有效完成行政再审的司法任务，严重困扰和制约着行政再审作用的良性发挥。在这一背景下，逆向行政再审制度理念的反戈相向，打破了行政再审制度的传统观念，还原了行政再审制度的司法本质，找到了行政再审制度的构建规律。
为抛砖引玉，本文重点围绕逆向行政再审制度的总体原则、主体定位和若干焦点等三大方面的理念略述浅见，以供决策参考。
一、逆向行政再审制度的总体原则 行政审判监督程序的设置主要是为当事人提供案件发生法律效力后的司法救济，从而全面彻底地从根本上维护当事人的合法权益，这可以说是传统行政再审制度原则的真实写照，其本质为“有错必纠”。受民事审判私法自治原则的影响，不少学者提出行政再审制度应由“有错必纠”的传统观念向“依法纠错”的现代理念转化，司法实务界也有类似意向。
行政再审制度的原则到底是“有错必纠”，还是“依法纠错”，拟或两者和平共处呢？这一问题不尽早解决，行政再审工作还将走不少弯路。我们认为，无论是“有错必纠”，还是“依法纠错”，都是同一范畴、不同角度、并不冲突的两个的概念，两者前补后谓，不可或缺，逆向行政再审制度的总体原则应当综而合之，反向转型，坚定不移地将“依法纠错”予以前置，然后在“依法纠错”这一大的原则下有错必纠，纠后必究。
（一）依法纠错。 纠错必须依法这是毋庸置疑的首要定律，因此，依法纠错必须无条件地放在首要位置作为行政再审的大前提。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条至第六十四条和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十二条至第八十一条是有关行政再审的法定规定，在其未被依法废止之前，无论如何改革，都不应突破这些规定。事实上，在我国当前的法制情势下，这些规定应该算是比较科学、比较适合我国国情的，之所以出现“有错必纠”和“依法纠错”的对立之争，主要是因为没有从本质上正确理解这些规定，同时在实践中缺乏创造性运用。
逆向行政再审制度应当坚持依法纠错原则第一的司法理念，在行政再审工作的具体运作过程中，切实把握依法纠错的精神实质，从而引领行政再审工作达到公正高效的司法境界。
（二）有错必纠。 如果说再审实践的将错就错是正确的，那么投赞成票的绝对寥寥无几，然而再审理论中持“有错不必纠”观点者却和者甚众。
同一问题，两相反差，原因何在？众所周知，在民事诉讼领域，有错不必纠的答案无一例外是源于民事权利应由当事人自治，司法机关没有理由依职权横加干涉，这一论断相对于民事再审案件来说无疑是站得住脚的。然而，行政诉讼制度则不尽然，行政诉讼案件的被告恒定为行政机关，其行使的职权是国家的公权利，对于这些公权利任何行政主体都无权放弃，否则便是失职，甚至渎职。
作为原告的行政相对人虽然有权处分自己的私权利，但其提起的诉讼一旦进入到了审判程序，则其自治权便受到了一定程度的限制，从根本上讲不宜对抗和排除司法机关主动全面地审查、监督与纠正行政执法和行政裁判的错误。作为居中裁判代表国家监督行政机关依法行政的法院既无权放任被诉行政违法不管，更不能对行政裁判错误熟视无睹，凡此等等都意味着“有错必纠”始终是行政审判的基本原则，只不过从逆向行政再审制度的视角观察，“有错必纠”乃行政再审制度的第二原则。
只有在遵循“依法纠错”第一原则的前提下，“有错必纠”才应不折不扣地践而行之。
（三）纠后必究。 行政再审制度如果仅止于纠错，那么其职能作用绝对远远尚未得到充分发挥。
只有在纠正生效错误裁判、保护行政相对人合法权益的同时，乘势追究违法违规办案直接责任人和主管人员的责任以儆效尤，才是行政再审制度的题中真义。一直以来，法院内部配备了案件质量专职评查人员，或设置了专门的案件质量评查组，如今又自上而下普遍成立了专司案件质量评查的审判管理办公室。
所有这些，目的只有一个，那就是为了促进案件质量和效率的提高。案件质效考核人员和机构的设置较好地达到了预期的目的，然而现实中雷声大雨点小经久不息的现象屡见不鲜，责任追究制度一直没有得到很好地落实，以至于小错误不断、老错误复生的重蹈覆辙问题一直没有得到很好地解决。
逆向行政再审制度主张在行政审判监督程序中既要义无返顾地完成纠正案件错误、保护当事人合法权益的任务，又要有挥泪斩马谡的勇气，通过坚决追究违法违规办案直接责任人和主管人员的责任，杜绝类似错误或违法违规现象再次发生。
二、逆向行政再审制度的主体定位。 传统行政再审制度促使再审启动的主体有三：一是当事人（原告、行政机关、第三人），二是法院（本院院长经审判委员会、上级法院），三是检察机关。
从促使再审启动的本质上看，这些主体的资格、关系与权利在总体上是并列的，即任何一个主体都可能单线促使行政再审的启动。长期以来，主张对有权提起行政再审的主体重新定位，强调取消人民法院依职权提起再审的规定、弱化限制检察机关提起抗诉引起再审的范围和规范强化当事人申请再审的法定条件的呼声越来越高，人们试图在行政再审制度的狭逢中走出一条符合现代司法理念和现代司法规律的行政再审新路来。
我们认为：第一，行政再审的启动，既离不开当事人的申请，也离不开检察机关的抗诉，更离不开人民法院的审查决定；第二，传统行政再审制度的缺陷与弊端乃主体的错位所致，不是单独取消、限制和强化某一主体提起再审的规定所能解决问题的；第三，要从根本上完善行政再审启动，关键的途径是科学调整促使再审启动的主体资格、关系与权利，也就是说三者的资格、关系与权利不应该是平行并列的，而应该是梯级递进的。行政再审制度改革只有从深层次找出症结，辨证施治，对号入座，才能以行政再审申请为基点，科学定准自治、救济和审定等促使行政再审启动的主体地位。
首先，当事人是行政再审申请的自治主体。其一，法院裁判直接涉及的是当事人的切身利益，于情于理于法都应当赋予当事人行政再审申请的诉讼权利，只要不损害国家、集体和社会公共利益，是否申请再审应当完全由当事人自己做主。
其二，无论是人民法院，还是检察机关，都应当尊重当事人的意思自治，原则上不可越俎代庖，尤其是相对于行政相对人来说更应如此，如果原已经发生法律效力裁判中作为原告的行政相对人没有提起再审申请，那么司法机关不得依职权促使启动再审。其三，由于行政机关是行政诉讼案件的恒定被告，有足够的智慧、能力和条件在行政诉讼中行使自己的诉讼权利，当其以积极的态度依法应对法院的裁判时，无须借助检察机关的抗诉行使行政申诉权，也无须法院依职权代为促使启动再审程序。
其次，检察机关是行政再审申请的救济主体。当行政相对人的行政申诉得不到法院的采纳而寻求检察监督帮助时，检察机关应当责无旁贷地担负起依法维护行政相对人合法的再审申请权利。
当行政机关消极对待人民法院作出的撤销被诉具体行政行为而可能使国家、集体或社会公共利益受到损害的裁判，既不依法上诉又不依法申请再审时，为了维护法律的尊严和正常的行政执法秩序以及国家、集体与社会公共利益，检察机关应当毫不犹豫地挺身而出代表国家提出抗诉。换句话说，检察机关的抗诉必须以行政相对人提请检察监督救济或者行政机关消极依法行使上诉权、申诉权为前提，如果这一前提不存在，那么检察机关不得依职权主动提起抗诉。
总之，在行政审判监督程序中，检察机关的检察监督意志从根本上讲来源于当事人享有的法定维权意志，检察监督促使启动行政再审无损于当事人乃行政再审申请唯一主体的本质资格，检察监督的性质只能是代位性、辅助性，以至救济性的。 再次，人民法院是行政再审申请的审定主体。
人民法院是国家审判机关，在任何诉讼程序中都应当超然于各方当事人，始终居于司法裁判中立地位，不能因为任何原因、任何理由和任何前提而替代任何一方当事人提起再审。事实上，再审的启动意味着办案法官、主管人员，乃至法院自身将可能承担错案责任，因此现实中出于“家丑不可外扬”的考虑和本位利益的维护，如果当事人不提起申诉或信访，检察机关不提出抗诉，那么即使案件错误百出，法院通常也不会轻易地决定再审，因此法院依职权主动启动再审形同虚设。
更何况检察机关在行政审判监督程序中的检察监督救济，既足以避免行政相对人的合法申诉权被法院违法剥夺，又足以避免因行政机关消极对待人民法院裁判而可能导致国家、集体或社会公共利益遭受损害，因此无须人民法院浪费宝贵的审判资源依职权再予司法救济。 由此可见，人民法院在再审启动与否环节只能行使审查权和决定权。
如果当事人申请再审或者检察机关提起启动再审抗诉，那么人民法院应当首先由申诉复查法官负责登记，调卷初查，并提出拟处意见。无论受理与否，初查拟处意见形成后都必经合议庭评议。
经合议庭评议，人民法院应当根据实际情形作出如下处理：其一，再审申请明显不符合受理条件的，由合议庭直接决定不予启动再审；其二，再审申请可能符合受理条件的，报请院长提交审判委员会讨论决定是否启动再审；其三，检察机关抗诉的，由立案庭依法办理立案手续无条件进入再审程序。
三、逆向行政再审制度的若干焦点 焦点之一：再审对象。 一审行政审判和二审行政审判的对象都是被诉具体行政行为，这是不争的事实，在实践中，行政再审的对象锁定的往往也是单一的被诉具体行政行为，这就值得商榷了。
我们认为，与一审行政审判和二审行政审判的对象不同，行政再审的对象应该首先是一审或二审已经发生法律效力的行政判决、裁定或行政赔偿调解。这一论断听起来似乎有点走样，但如果深究一下《行政诉讼法》第六十二条至第六十四条有关再审启动的前提条件，就不难看出一审或二审已经发生法律效力的行政判决或裁定其实正是行政再审的首要对象。
从上述条文规定可以断定，只有当事人认为或司法机关发现已经发生法律效力的行政判决或裁定确有错误或违反法律、法规的才会启动行政再审。至于再审启动后，再审什么，上述条文没有规定，但从最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十二条至第八十条规定可以明显地看出，立法本意上的行政再审的对象有两个，首先是已经发生法律效力的行政裁判或行政赔偿调解，其次才是被诉具体行政行为。
焦点之二：再审范围。 行政再审对象的确定为行政再审范围的界定奠定了基础。
行政再审的对象为被诉具体行政行为和已经发生法律效力的行政判决、裁定或行政赔偿调解，意味着行政再审的范围主要包涵已经发生法律效力的行政判决、裁定或行政赔偿调解是否错误和被诉具体行政行为是否合法等两大方面。行政审判再审程序有广义和狭义之分，广义的行政审判再审程序等同于行政审判监督程序，主要包含再审启动与否审查程序和再审立案后的再审程序，狭义的行政审判再审程序仅指再审立案后的再审程序。
逆向行政再审制度涉及广义的行政审判再审程序，因此行政再审的范围主要包括三个方面，即再审启动与否、已经发生法律效力的行政裁判或行政赔偿调解错误与否和被诉具体行政行为合法与否。 焦点之三：再审标准。
行政再审范围的确定为行政再审的标准奠定了基础。由于行政再审的范围包含三个方面，因此逆向行政再审的标准相应地也涉及到三个方面。
其一，再审启动的审查标准。并不是所有当事人的再审申请或检察机关的抗诉都能够启动行政再审，只有符合一定的标准，才有可能立案进入再审程序，这个标准必须不同于一审和二审的立案标准。
其二，已经发生法律效力的行政裁判或赔偿调解错误与否的审查标准。已经发生法律效力的行政裁判或行政赔偿调解是否错误有法律标准、制度标准和认识标准，行政再审决断的标准应当定格为法律标准，只有生效裁判或调解违犯了法律标准，才能进入审判程序对被诉具体行政行为是否合法进行再审。
其三，被诉具体行政行为合法与否的审查标准。无论是什么层次的行政审判，其对被诉具体行政行为合法与否的审查标准都应该是一致的，因此被诉具体行政行为合法与否的再审标准应当是行政行为的行政主体合法构成要件、行政实体合法构成要件和行政程序合法构成要件。
焦点之四：再审方式。 传统行政再审程序因原审审级而定，而原审无论是一审，还是二审，使用的多是传统行政审判方式。
传统行政审判方式具有双重性，一方面与行政审判规律不尽吻合而难以有效完成行政审判的任务，另一方面运用传统行政审判方式的原审所办结的案件一般不至于全盘皆错，而行政再审建立在原审的基础上，因此如果完全按照原审程序或方式去操作，那么许多工作无异于做无用功。我们认为：第一，行政再审应当推行“异议审查”，即原则上只须针对再审申请人提出的异议所涉及的行政合法构成要件进行审查即可，而没有必要如同原审那样全面主动地从行政主体、行政实体和行政程序等三大方面是否合法进行全方位审查。
第二，行政再审应当推行“三简审查”，即审查形式简便，原则上实行书面审理；审查组织简单，原则上实行独任审判；审查要件简化，原则上实行实体审查，对于无异议的行政主体和并不影响实体处理的行政程序不予审查。第三，行政再审应当推行“逆向审查”，即首先审查处理结果（从法院裁判结果和被诉具体行政行为结果开始进行审查），然后审查法律依据，最后审查事实证据，从而准确得出行政再审的裁判结论。