政党的制度化

摘 要： 共产党取得和丧失政权，是20世纪的重大历史事件，也是政治学的重要话题。依循欧美国家与共产党国家产生的不同逻辑可以发现，共产党作为体制外政党，依靠大众动员取得政权；而在建立新的体制后，仍延续大众动员的思路，依靠大众动员进行国家建设却失去政权，其重要原因在于执政党没有实现从体制外政党组织到顺应国家建设的政党的变迁。因此，在国家建设中由大众动员惯常思维转变为制度化建设进路，是大众动员型政党的现实选择。

关键词： 政党组织； 制度化； 大众动员； 制度建设

中图分类号： D05 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.018

Institutionalization of Political Parties

――From Mass Mobilization to Institution Building

ZHANG Bo

（School of Government， Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract： Communist Parties’ acquiring and losing regimes are historical events in the 20th century and topics of political science. To be observed from the different emerging logics between western and communist countries， communist countries acquire regimes relying on the mass mobilization as anti-original regime parties and lose the regimes when they participate in state-construction relying on mass mobilization. The reason for this phenomenon is that the ruling Parties haven’t changed from anti-original regime parties to the Parties adapting to state-construction. For mass mobilization Parties， it is a realistic choice to transform into Parties concentrating on institution building.

Key words： Party organizations； institutionalization； mass mobilization； institution building

一、政党组织及其产生的一般逻辑

一般制度分析认为，正式规则、非正式约束、规则实施的形式与有效性三者构成了完整意义上的制度。[1]5从组织与制度的关系看，组织是促进制度变迁的主体，制度约束和形塑组织及其目标。[1]5-12；101-113制度，多用以指代具有稳定性并能够有效形塑其成员行为的惯例、联系和组织；组织，多用以指代形成一定结构形态、内在相互依存的职能机构。实际上，中国政治体制中充满了尚未构成制度的组织，[2]209这些组织和正式制度一起构成了日常展现在人们面前的政治结构。20世纪以来，政党成为中国政治中的主导力量，在破坏旧制度、建立新制度过程中发挥了关键作用，自身也随环境变化而不断有所调整。

（一）政党的大众动员与制度建设

从“政党组织”①[3]118-127的属性来看，政党存续的前提是获取其赖以存在的政治系统中其他团体、组织的支持。在社会分层和利益分化时期，一个政党争取其他组织支持，有不同的路径选择。一是“党内有派”，允许党内竞争权力的派别合法存在，实现党内横向分权的制度化。各个派别代表了不同社会利益团体，进而使不同社会利益诉求在一个政党里寻找到可依赖的代表者，即日本自民党、墨西哥革命制度党的模式；规定完备、执行力强的党内制度，使党内各层级之间的关系得以明确，使上级组织与下级组织、党的组织与党的成员之间形成稳定的（紧密的或松散的）关系，即多数发达国家中较为稳定的政党内部组织形态。二是“党外有党”，存在选举制度发育、存在公民及其组织参与不同层级的公职选举，逐渐扩展为以公民意志为基础的代议民主形式，[2]341-342并最终形成以多党竞争为基础的政党体制。[4]75-81三是“自我革命”，一党执政体制国家推行政治改革的一个充分条件，即在相当程度上的“自我革命”，而同时，“对更大的改革要求会超越党改革自身的能力。” [2]342比较来看，第一种路径在一定程度上削弱了政党作为政治组织的整体所必需的凝聚力，使政党力量分散化，增加应对现代社会各种利益团体对政党功能加以侵蚀的困难，是导致政党衰落的重要原因；第二种路径是威权国家实现民主化的基本路径，期间可能导致政党的消亡；第三种路径是政党组织寻求自我净化和渐进改革的方式，能否集聚全体党员意志并强力推行相关政策措施，极大地影响着改革成效。

政党的制度建设，是一定体制内按照制度化标准参与国家建设的政党，超越了非制度状态下或体制外活动形式，同时对于既定的惯例、联系和组织均持积极的肯定、维护与遵守观点。从性质上看，相比于革命时期破坏旧秩序、减损制度化效果的那些政党，这类政党是在国家建设中发挥建构作用的、受到法律约束和制度规范的政治组织。

（二）欧美国家政党组织的产生

政党本意是“部分”、“分开”，与宗派（faction）概念极易产生混淆。同时由于政党源于诸如宫廷党、民权党等尚未成形的政治团体，其早期形式与派别差异并不清晰。因此，严格区分政党与派别，阐明政党组织在政治生活中的地位，成为欧美国家政党产生时期的核心命题。 萨托利详细论述了政党的产生，他以早期论及政党的博林布鲁克、休谟、联邦党人、柏克等的分析为基本依据，廓清了从宗派到政党、从政党到党内派别的历史演进过程。[4]16-26被萨托利视为广泛论及政党的第一位学者博林布鲁克，对政党持彻底的否定态度。他支持君主制度，拥护开明君主与议会在团结与协调中共同掌握国家权力，同时认为政党破坏了这一良好关系，是政治中的恶，而派别又是政党中的恶。[5]31-45博林布鲁克全面否定了政党作为政治组织在政治生活中的作用、派别在政党内部存在的意义。其后，休谟延续了博林布鲁克否定政党组织的基本观点，但客观上他对于政党内部派别的深化研究有助于人们全面认识政党，而不再是全面否定的态度。特别地，休谟以“情感―利益”为划分标准，将派别划分为个人派别与真正派别，进而将真正派别划分为利害派、原则派与感情派，并描绘了政党组织的层级机构，这实际上默认了政党派别在政治生活中的客观存在和不可避免。[6]39-44同时代稍晚些时候，联邦党人在美国政治实践中更加具体地提出了抑制政党及派别活动带来的“党争”问题的方法，就是在共和主义原则下，在联邦宪法框架下对政党进行约束，而不是消灭政党。[7]52-54这不但承认了政党与派别存在的客观性，更提出防范与修正政党组织活动导致不良后果的有效方法。①柏克是第一位清晰辨别政党与派别概念的学者，他认为政党是“人们为通过共同努力以提高民族福利，并根据某种他们共同认可的原则而结成的组织，”[8]146-154肯定政党对于民主的不可或缺性，提出政治人物稳固地联合起来形成的政党，就是依据宪法进行统治的主体。但由于柏克对于法国革命抱有消极态度而不被学者所重视，其政党理论在一段时期内同样被忽视。19世纪以后，政党组织作为现实政治生活的重要力量，才逐渐得到承认。

由于18世纪前期政党发育尚不充分，政党政治的基本格局尚未成形，博林布鲁克、休谟等学者难以从理论和实践上对政党与派别做出准确区分，对二者概念的模糊认识使这一时期的学者对政治派别的反感延伸到政党，造成了对于政党组织的误解和否定。同时也应看到，博林布鲁克、休谟和联邦党人对于政党宗派的担心的确一语中的，直到政党政治发展到20世纪时的实践也反复证明这一观点。亨廷顿对于苏联及非共产党国家墨西哥、突尼斯的研究表明，如果缺乏有效组织，政治参与就会堕落为群众运动；如果缺乏群众支持参与，政治组织就会堕落为个人宗派。[9]332-336这从一个侧面有助于解释，由于同“派别”②[10] 这个贬义词相混淆，政党在产生初期并未受到人们欢迎甚至还遭到反对。

（三）共产党国家政党组织的产生

对于中国移植与引进政党与政党制度的态度，主要分为赞同与反对两派，并伴随着对不同问题的争论，涉及要不要政党、政党目的、政党种类、政党组织等各种具体问题。对于如此的“混乱情形”，张玉法为其归纳了三个原因：[11]10-15 （1）没有国会，不具备从体制内产生政党的土壤；（2）朋党斗争的政治传统深厚，易使政党作用发生蜕变；（3）科举选拔制度与政党选举制度存在张力。这样的状况在中华民国建立后得以改变，国会产生，民主政治大行其道，科举制度废除，各股政治势力合纵连横，呈现出勃兴之势。这一时期的政党，基本上按照欧美国家政党制度构建起来，即在议会体制内产生政党，不能进入国会的政党也会争取在国会的发声。但在宋教仁被刺案后，国会及其政党的作用受到极大质疑，同时由于军阀混战，议会体制名存实亡，体制内政党失去生存空间，中国经由欧美国家议会体制建立政党、取得政权的尝试并未成功。

1917年俄国十月革命以后，列宁主义政党体制逐步确立，建立独立于议会体制外的新的革命政党，通过暴力革命方式推翻旧制度、取得政权，建立新制度，这也就是体制外政党取得政权的模式。在共产国际指导下成立的共产党和其后在共产国际帮助下改组的国民党，都属此类政党。这个模式的政党需要具备强大的社会组织动员能力，因此又被称为大众动员型政党，其基本特点是以广泛动员社会各阶层群体为手段来实现政党目标，这一点在共产党争取民族独立的革命中表现尤甚。亨廷顿指出，“‘动员’和‘组织’，这两个共产党政治行动的孪生口号，精确地指明了增强政党力量之路。”[1]336汤森在分析中共革命时也认为，“对中共精英来说，政治不只是一种和平的政治竞争或行政管理，而且是在危机形势下动员和激发人的资源的一种努力。” [12]57可见，在社会动荡的非常态下，政党在自身组织起来的同时，调动大众政治参与热情，鼓动大众投身革命的“盛大节日”之中，是体制外政党结束旧制度的必要条件。而组织的基本原则，是通过科层制牢牢控制整个组织，通过实行层层的民主集中制，将政治权力不断集中到政党的核心领导层和领袖手中。列宁主义政党组织自身、组织大众的这一特点，为其夺取政权奠定了基础。

由此可见，欧美国家政党的产生依循这一逻辑：体制内政党的竞争需求，产生体制内政党或干部型政党，这种政党进而会在承认原有体制的前提下对体制进行改革、修正；而在共产党国家，政党的产生依循这一逻辑：体制外政党的革命需求，产生体制外政党或大众型政党，这种政党进而终结原有体制并建立新体制。

二、从大众动员到制度建设的变迁背景

欧美国家在体制内孕育出了政党，政党继而对原有体制进行完善，形成良性循环，自由民主制度延续至今。相比之下，在不到一个世纪的时间里，相当比例的共产党国家依靠大众动员型政党结束旧制度而取得政权，却在延续的大众动员式国家建设中丧失政权。原因何在？学者就此提供了多个角度的解释：封闭体制没有适应力，要实现自我转变，只能在自我强化中更加封闭；共产主义体制无法容纳公民政治权利扩大和参与要求提高；共产主义体制的官僚化互惠制度取代了对人民的责任制，削弱了体制的自我净化能力；等等。[13]293-294实际上，政党自身定位的模糊与偏差，是导致上述因素发挥作用的重要源泉。

列宁主义政党在创立时以大众动员型政党自居，而在掌握政权后成为官僚（干部）党国家。列宁曾对俄国社会民主党的角色做出过这样的设想，“我们应当既以理论家的身份，又以宣传员的身份，既以鼓动员的身份，又以组织者的身份‘到居民的一切阶级中去’”。[14]366这体现了列宁主义政党在夺取政权时对动员大众的强烈动机和需求。实际情况却与之相悖，仅仅依靠动员而存在的政党，也只是在革命过程中发挥巨大能力。同样的情况也出现在中国。斯考切波经过比较发现，中国在革命后没有出现如苏联一般由官僚主导的政党国家，①而是形成了具有大众动员色彩的政党国家，这与中国共产党在革命中积累的特殊政治能力密切相关。[15]实际上，中国革命一直处在“两头小、中间大”的独特社会结构之中，农民（阶级）成为左右中国革命走向的庞大力量，这一状况一直延续到1949年以后中国共产党主导的新制度、新体制的创建过程中。恰恰是由于以农民为主体的社会结构没有发生重大变化，中共在革命成功前后所依赖的社会基础也较为稳定，因此，与农民结成的革命同盟，在相当程度的路径依赖下，在革命成功以后演变为中共与农民互动的合作同盟。这种合作同盟在1949年以后表现为：（1）中共政策转变为以城市为中心，需要农村提供大量生产资料与资本实现工业化，推动大量城镇人口在国民经济调整和政治运动中向农村扩散；（2）与其他共产党国家一样，中共需要通过迅速、广泛的农业集体化，建立统一的计划经济，实现对农村的直接控制；（3）1978年以后，中共通过释放农村政策红利，以农村改革带动城市改革，促进全面改革，这又是农民为改革做出的重要贡献。“两头小、中间大”的社会结构在1949年前后基本稳定的条件下，执政党的政策制定与制度建设，自然而然地将革命时期有效的大众动员思路延续到国家建设和改革的洪流之中。 但是，随着大规模城镇化的推进，农业人口减少并转变为城市人口，农民利益缺乏制度保障，中共与农民之间的合作同盟在改革过程中不断遭到破坏，能否修复和发展这种同盟关系，仍是中国需要面对的现实问题；同时，城市成为各种利益诉求、矛盾冲突的新的集中爆发区域，利益的分化与整合、人的个体化与再组织、新社会阶层的利益表达与代表，打破和改变了大众动员继续推进的社会条件。一方面，在路径依赖下，中共仍在一定范围内继续使用动员方式，诸如在改革开放以后倡导和推行的各种教育实践活动，“三讲”教育、保持共产党员先进性教育、“创先争优”活动、党的群众路线教育实践活动等等，无不体现出强烈的保持与大众紧密联系的迫切要求。这种“自上而下的动员体制”[16]8是针对不断翻新和种类多样的社会需求作出的反应，自上而下的思维控制与自下而上的信息闭塞之间的张力大大降低了政党组织的动员能力。另一方面，城市单位制的逐渐瓦解和农村人民公社体制的取消，使城乡居民对政党“制度性的依附” [17]14大为降低，而这种依附原本是构成政党组织有效动员的极为关键的组织条件。盛治仁总结若干东亚国家的经验表明，这些国家都没有经历充分的制度化过程，以形成稳固的社会支持基础。[18]51可以说，“及早重视政治组织和现代政治制度的创建等问题，当使现代化进程较为顺利而稳妥。” [9]334

三、中国政党的制度建设进路

共产党国家过多地以“冲突的力量”为指向动员大众参与对旧制度的破坏，同时忽视了政党的另一项基本功能――“整合的工具”，[19]125-129没有采用制度化推动国家建设。在现代化过程中，中国共产党一方面存留着与前共产党国家同样的大众动员思维，另一方面也面临着实现制度化的现实需求。邓小平在1961年针对群众工作中出现的党的工作不力问题时就明确指出，“经常工作的制度要恢复，没有制度工作搞不起来。” [20]295执政以后，中国共产党作为国家权力的代表处理与社会成员的关系时，需要通过制度规范党的组织和党的成员的行为，才能使他们保持与社会成员之间的良好互动；否则，党就会倾向于占有和使用权力，而不是代表群众的利益。或者说，这时大众动员方式失灵的困境，已经显示出通过制度建设改造党群关系的现实需求。

（一）思想认识层面

中国共产党对于制度化认识不断深化，这集中表现为党的领导集体、特别是党的主要领导人的认识程度不断深化，从而推动全党的认识逐渐转变。早在改革伊始，中共领导集体在反思文化大革命问题、为改革开放创造积极的政治环境时，就认识到制度问题的极端重要作用，并在改革过程中多次强调和深化了这一认识。邓小平关于制度重要性的论述切中要害，指出“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。” [21]333在改革开放初期，虽然制度的重要性已经显现，但党对于大众动员仍抱有一定的积极态度，这体现在对于不同情形的问题加以区别对待的处理方式上。邓小平针对改革中存在的长期任务指出，“既然是长期的事，不可能搞运动，只能靠经常性的说服教育，必要时采取一些行政手段和法律手段。” [22]208一方面肯定了在“严打”、“精简机构”等短期任务、具体问题中搞运动的做法，另一方面也强调了在具体方式上应该有所改变。社会主义市场经济体制建立以后，市场经济的法治性与原有体制中大量存在的法制不健全之间存在激烈冲突，使中共认识到保护合法的市场行为，必须以健全的法制为前提；规范市场交易行为的法治缺失，是不能够通过大众动员、群众运动、运动式治理完成的。此后，中共更加注重通过制度建设方式推进改革，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，特别指出“制度建设”的重要性：“注重制度建设，是这次全会决定的一个重要指导思想。……形成适应新的历史时期所要求的新机制新规范。” ① [23]410

（二）组织建构层面

制度建设对于规范党的组织及其成员的约束作用逐步确立起来。“制度建设”作为同“思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设”并列的党的建设核心命题和话语，在中共十六大上首次得以明确，这成为中共在组织构建和发展过程中，由大众动员思维导向向制度化导向转变的标志。而在十六大以后开展的“保持共产党员先进性教育活动”中，探索将党内活动与制度规范的长效机制作为前后承接的组织行为明确下来，是执政党释放制度约束力、向制度治理方式转变的关键节点。相较以往活动，此次活动的一个新成果体现在实际推动的制度化层面，由中共中央办公厅印发了四个保持共产党员先进性长效机制文件，即《关于加强党员经常性教育的意见》、《关于做好党员联系和服务群众工作的意见》、《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》和《关于建立健全地方党委、部门党组（党委）抓基层党建工作责任制的意见》。以活动内容和经验总结作为制度制定的依据，以活动结束作为制度实施的开端，体现了中国共产党一贯的政策“试点”工作思路。同时，从制度绩效积累角度来看，从活动到制度的转变，实际上是中共确定的制度建设进路。

（三）国家与社会层面

执政党强调始终在宪法和法律范围内活动，法律面前，人人平等。执政党作为政治组织在法律许可范围内对于国家权力的执掌，天然地受到法律的保护。同时，执政党严格按照法律和制度执政，从党内法制度建设和国家制度建设两个层面不断推进，是执政党获得执政合法性、取得执政有效性的前提。从党内制度建设来看，在党内讲规则、立规矩，成为改革开放以来加强党的自身建设的重要内容。特别是中共十八大以来，接连出台若干项党内制度规定，从改进工作作风、密切联系群众入手，力图建立起完善的党内制度体系，用完备的党内法规作为全党必须遵守的不可逾越的底线，实现党内制度建设的目标。从国家制度建设层面来看，从依法治国、建设社会主义法治国家到中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调运用法治思维、法治方法解决经济社会中的矛盾和问题，使法治和制度成为国家治理的常态方式，都成为执政党推进国家层面制度建设的重要内容。 四、结论

历史制度主义宣称的“路径依赖”，有助于阐释不同的产生背景对政党参与国家建设方式的重大影响。对于革命而言，大众动员无疑是激发革命意志、造成革命形势的理性选择。共产党在革命中依靠动员，依靠“将民众组织起来”进行大众动员的能力，实现体制外政党取得政权的目的，需要的是政党强大组织能力的载体――政党的各级组织，这种思维路径依赖式地传导到政党参加的国家建设中去。对于建设而言，将大众动员的治理形态转化为制度化的治理形态，才能实现常态发展，建构良好秩序。国家建设依靠制度，[17]266-269是一个不断制度化的过程，①[24] 需要的是具备政治合法性的在体制内参与国家建设的政党进行规范运作。从这个意义上讲，能否从大众动员型政党转变为进行制度建设并受到有效约束的政党，决定了这类政党能否适应国家建设需要，实现执政目标。