关于大部门的体制改革理论研究

关于大部门的体制改革理论研究

中国共产党的第十七届代表大会报告要求“探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。”大部门体制,也称大部制,是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式,就是在政府的部门设置中,将职能相近、业务范围雷同的事项,相对集中,由一个部门统一进行管理,以降低行政成本,提高行政效率。

一、细化型条块分割行政管理体制的弊端分析

落实科学发展观,改革政府服务模式,要跟进市场需要,加快提供公共服务的进度、调适行政管理改革速度和降低民主法制建设的难度,增加行政效能,提升服务水平、提高服务质量。推行大部门体制是政府体制改革与创新的恰当切入点。下面先分析现有过细的条块分割体制的弊端:

第一,不断增加条条管理机构的改革难逃“改革———膨胀———改革”的循环怪圈。改革开放以来,我国分别在1982年、1988年、1993年、1998年和进行了五次大的政府机构改革,相应的,国务院组成部门数量变迁为100———68———59———40———28个,但后来又增加不少直接管理机构,各个地方政府相应的机构改革没有启动。地方政府机构的设置和运行仍然带有明显的“直接经济干预型”印痕,职能交叉多,条条分割过细又相互独立;出现新的社会事务就增加一个国务院直接管理的部门,然后再上下对应设立机构,导致国家管理部门只增加,而原有职能的机构减得很少,导致政府机构不断精简又不断膨胀的循环改革。这些改革没有摆脱“帕金森定律”,即“官僚机构都具有自我繁殖和持续膨胀的一般规律性。因此,机构庞大,人员臃肿,是官僚机构发展过程中惯有的通病”。这一系列改革在事实上陷入了精简———膨胀———再精简———再膨胀的怪圈。

第二,政府的公共服务效率不高。在计划经济时代,我国政府对社会事务进行全方位的计划管理,改革开放后,政府对社会事务的管理转型还不到位,旧的计划经济对应的政府管理部门不断裁撤,新的社会事务管理部门不断增加,裁撤少、增加多,部门设立越来越多,职能划分越来越细,再强调上下对口,从中央到地方一条线下来,行政机构、人员、经费不断膨胀,官民比例不断增加,财政供养人数比例一直增加。在古代,我国的官民比例比较小,后来逐渐增加,两汉为1∶945,唐朝为1∶500,宋朝为1∶245,明朝为1∶233,清朝为1∶99,新中国成立时为1∶600,目前为1∶29。〔2〕尽管数字不是非常权威,但基本的趋势是官民比例比较大,需要精简。

第三,行政相对人办事困难。一个行业主管部门上下对口设置机构、增加人手,上下一条线,中间层级多,许多中间层级只具有传递管理信息的功能,却截留部分实际权力,使得权力被层层截留,内部程序复杂,谋人胜于谋事,对外管理效率自然低下。许多部门机构、人员根本没有直接对外管理的功能,充当“二传手”“多传手”,权力截留了,义务却下推,造成直接面对行政管理相对人的机构人员少,接待行政相对人的办事人员及其基层机构没有决策权力,需要层层上报管理,人员机构庞杂的政府机构为社会提供的公共服务质量差、效率低,行政相对人办事困难。

第四,管理体制僵化,重复建设多,叠床架屋。俗话说,“七八顶大盖帽管不住一顶小草帽”。一个人在街边摆摊设点,影响卫生,属于卫生部门管理;影响交通,属于交通部门管理;影响城市居民出行,没有部门管理。设置一个城管部门,一并行使先前多个部门行使的影响城市环境、卫生、交通、绿化、规划等的社会事务,原来属于这些部门的权力被暂时地“移交”、“委托”给城管行使,城管增加很多管理部门、人员、开支,但原来的管理部门减少这么多管理事务,却没有看见他们减少多少相应的公共投入。知识产权主要包括版权、专利权、商标权,分别由出版部门、知识产权局、工商管理局管理,很多地方政府机构中这几个部门管理的知识产权事项少,却都在呼吁缺乏专业人才,相同的事项要从上到下设置很多机构人员对应,大量地重复设置人员机构。

第五,管理行业细化,形成特有的管理与被管理者的“亲属关系”、“行政垄断”等管理顽疾。出现一个行业就增加一个管理部门,卫生部门主要管理对象是医院,教育部门主要管理学校,而一般成功医生成长为卫生局长,教师成长为教育局长,管理者是懂行了,但也形成管理者和被管理者之间的亲属关系,行业管理者为被管理对象谋取利益,形成垄断。一些管理部门的上下级之间,是领导或者指导关系,上级部门成了为下级管理部门要权(政策)要钱要物呐喊呼吁的喉舌。垄断导致管理效率低下,被管理对象不能竞争,为社会提供的服务或者产品自然不尽人意。例如:教育部门以各种理由垄断教育行业,使民营机构进入很难;而政府投入巨资的、教育行政主管部门下辖的各类财政支持的学校都在呼喊国家教育投入少,却又阻断很多愿意进入教育市场的民营资本的进入路径,各个学校竞争意识差,为社会 提供的教育服务一直被国人诟病。

第六,主管部门的监管力量分散,影响监督效果。条块分割太细,中间的管理部门周围形成上下左右的部门之间的业务关系,一个地方政府下辖的各个行业类的主管部门过多,上下级的业务领导、监督管理是空的,地方政府的管理应对部门太多,不得不多设置副职来管理,而一些副职对分管口子的领导疏于监督,形成部分部门监管失控的情况(近年来出现的“小偷偷出贪官、情妇告出贪官、内讧杀出贪官”等现象也证明部门管理监督失控)。

行政管理体制被诟病已久,中央不断地表态要进行体制改革,鼓励地方试验摸索;一些地方为了显示推大部门体制的决心,在缺乏相应的绩效评估、监管、法律法规改动等配套机制的情况下,对部分管理服务部门进行了改革,效果却并不理想。在全国一盘棋,纵横交错的权力布局中,部分地方的改革注定困难重重。

二、大部制改革的必要性分析

对现有细化型的行政管理体制进行改革调整,形成适当的大部制行政管理体制是大势所趋。

第一,市场经济发达国家的行政体制普遍采取覆盖面比较宽的大部制。市场经济发达国家普遍采用大部门体制,其政府机构数量较少,职能范围广泛。以美国为例,其运输部就覆盖了我国的民航总局、交通部、铁道部的职能,其农业部大体涵盖了我国农业部、水利部、国家林业局等多个部门的职能,是“大交通”、“大农业”格局。现在,美国内阁(部)有15个,非内阁政府机构60多个;专为总统、副总统服务的白宫内设机构60多个。日本内阁(部)有24个,英国18个、加拿大19个、澳大利亚16个、法国18个、德国14个、西班牙15个、日本12个、韩国18个、新加坡15个。它们的大部门(giantdepartment)一般下辖20多个执行构

和几十个咨询委员会,管理范围几乎涵盖所有相关或相近行业,虽然所管辖人口和地域不相同,但政府面临的服务对象、事项、范围基本一致,对我国政府机构改革有比较大的借鉴意义。

第二,社会转型,管理体制也需要转型。政府机构职能职责是对接人民的需要和社会现实的桥梁,管理体制转型,要先科学认定人民的需求和现实社会的实际状况。政府部门设置与该国人民对政府能力的期望高低有关。“小政府,大社会”是人们对政府规模和治理状态的期盼,希望政府不要太大,不要把太多的钱花在政府自身;但政府的规模和管理能力的大小,是它承担的责任相适应的。“大政府———强政府”是大国的普遍选项。“大国———中等政府———强政府”是当前我国政府模式最基本的选择。现代社会的一个重要特征就是社会分工越来越细,新出现的领域需要政府管理。如伴随网络的出现,有了网络犯罪、网络经济、网络传播媒体等,网络范畴需要新增相应政府机构。同时,市场经济中,社会发展迅速,不少原来力量强大,要求高的政府职能在逐渐弱化,在强弱需求的不断调整中,政府职能是围绕服务对象的变化而进行改革:政府机构变少,职能相应调整,内部科学分工,科学地设置部门。我国政府职能调整和改革既要做加法、也要做减法,既要增强新的服务职能,也要减弱老的计划干预职能部门。根据社会发展和市场经济进步的需要,仔细审视各个服务内容,根据事物发展的基本规律,构建政府管理环节、管理流程和程序,优化管理(办证)的手续归并服务内容,同时,对政府服务内容根据服务对象的需要进行改革和调整。

第三,现有管理体制效率不高,可能影响经济发展。邓小平同志曾说过:“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖,相互配合。只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不通,因为首先遇到人的障碍。事情要人来做,你提倡放权,他那里收权,你有什么办法从这个角度来讲,我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制的改革。”国家管理机关中,很多人已经不直接应对管理事项和管理工作,忙于内部事务和传递内部管理信息,这个人数比例过大,就会大大降低管理效率。一些国家机关中的人不直接处理公共事务,而是聘请一线服务人员,管理部门成了“二政府”,正式管理人员成了“二传手”,当“翘脚老板”,这将会侵蚀国家体制的廉洁性,使管理权力部分失去正当性,必然会遭到百姓诟病。

第四,要简化层级结构、精简办事程序人员、节省财政支出、加强对行政权力行使的监控,就应该进行行政体制改革,建立公共财政支持的政府体系,促进经济发展和社会进步的体制转型。“在现代社会生活中,公共财政不仅是国家权力活动的经济前提,也是保护与限制公民财产权利、积极促进社会福利的物质手段。”全国各地办理各种实验区,经济特区,简化办事程序,优化办事步骤,经济开发区发展很快,经济效益突出,说明按部就班的管理体制部分制约经济发展。

三、构建大部制体制改革对策研究

要构建大部门体制,就必须细化政府机构职能、职责以对接社会需求,进行长远的考量、设计周密可行的制度和分步实施的规划路线。大部门体制改革是公共服务创新和民主法制建设的必然延伸。

第一,改革大部门体制,注重运作的法治化、规范化、科学化。改革要有权力支持,以增强其合法性、正当性。“宪政的要义是国家的合法权力最终来自人民的同意,权力最直接来自于法律的规定,通过控制权力来保护公民的权利不受非法侵犯”。从宪政的角度看,我国的人大是权力部门,政府是执行部门,政府的行政管理权力来源是法律,法律已经指定某一部门承担某个管理权限,非

经法定程序不得剥夺。大部门政府体制中,执法权力要相对集中,它要求部分法律规定比较灵活。如《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《中华人民共和国行政许可法》第25条规定“经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”《中华人民共和国城乡规划法》确定了城乡规划统一管理分级负责的行政体制。《中华人民共和国物权法》第10条规定:“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定。”这就为行政部门相对集中处罚权提供了法律依据。这也可以理解为法律、法规为行政部门体制改革重新集中或者相对集中行政管理职权预留了法律依据。但是,还有部分法律直接把执法权授予相应部门的,要归并、集中行使执法权力,需要重新规定法律授权。我们不鼓励地方自行探索,即使地方自行进行大部门体制改革的,也要先经授权,以尽可能减少发生“良性违法”情况。比如,目前全国各地的行政审批中心完成了物理状态的空间位移,而要完成行政管理职能化学状态的集聚变化,需要法律、法规的修改,以提供权力支持。大部门体制改革要法治化,大部门体制的变革过程和结果也需要法治化支持和确认。大部门体制改革涉及中央和各级地方政府之间,公权力机构之间纵向和横向的复杂联系,中央应该统筹安排,系统而规范地进行,要根据现实需要、人民对政府管理社会的期望值和现实条件,逐步完善相关配套条件、法律规制速度和建设基础性数据支持制度,有序地向纵深推进改革。

第二,准确描述和仔细分析政府职能、职责。设立政府部门是为了完成社会赋予的管理职责。政府职能、职责是政府机构设置的基础,政府机构的设置应该以准确界定政府职能为前提,只有政府机构的功能定位与部门结构相互匹配,才能使政府机构整体成本下降、效率提高,职能转变,遏制部门扩张。在市场经济条件下,政府对社会的管理和服务应当主要体现在为社会各个领域提供基础性条件,给相关企业生产、销售提供良好的经营环境和平台,对专门的复杂的社会问题进行监管;对大局进行调控,以保障民生;为社会提供有效的公共产品和公共服务,并为企业的创新和发展提供足够的空间。全面考察社会、人民对政府管理的需求,仔细分辨哪些是必须由政府提供,哪些是可以由社会等组织提供的,才能明确定位政府职能,根据职能设置相应的机构,以发展有特色的社会主义市场经济,维护社会稳定和社会公平,促进经济社会全面协调可持续发展。

第三,明确合理地划分政府应该和可以设置的机构,明确其职责。提高公共服务的质量和效率是大部门体制改革的出发点,它要求根据政府服务对象的基本特点,适当归并政府机构。除了外交部国防部、安全部、公安部等,其他部委逐步向“大部门制”过渡。可考虑整合石油、电力、煤炭、核能、电监会等,建立大能源部;整合区划规划、建设、国土资源等部门,新设国土建设部整合农业、粮食、林业等部门,建立大农业部;整合交通、铁道、航空、公路、水运、邮政等,建立大交通部等;整合文化、广播影视、新闻出版、体育、旅游、文物等部门,建立大文化部等;整合卫生部、国家计划生育委员会、国家食品药品管理局、国务院中医药管理局等为一个“人口与健康委员会”;整合国家发展和改革委员会、国有资产管理委员会;整合食品安全监管各个环节,即农业部门承担初级农产品生产环节,质检部门负责食品生产加工环节,工商部门负责食品流通环节,卫生部门负责餐饮等消费环节,食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督,从分段监管到统一监管将食品安全的监管责任归并到一个部门之下,成立跨部委的“中国食品安全委员会”;归并法制办公室、司法部、信访局,重建国家体制改革办公室为法律法制管理委员会;归并参事、社会科学院、政策研究室等为咨询委员会;新设行政首长预算管理办公室、综合事务管理办公室等为综合事务管理委员会,管理新生社会事务。总之,机构归并、设置的逻辑须清晰、策略须得当。

第四,推进大部门体制改革,建设一个设计周密、考虑全面的系统工程。改革涉及大量的公务员的职位、职责调整和职业预期的改变,改革广度、难度和力度前所未有,充分预计可能遇到的阻力,在调整的过程中要一边完成对外管理职能,一边实现政府前后的管理职能平稳、无缝对接。要妥善安置和培训政府人员。要做到新旧体制架构兼顾,改革和创新政府提供服务模式,最好是先行试点,条件成熟的部门先改革,明显存在职能雷同或者交错的部门、目前条件比较成熟的部门是首当其冲的改革切入口,比如大交通、大农业、大能源等部门。不再延续“去一补一”的人事管理惯性,现有部门冻结人事调整,自然淘汰人事,比如按时退休的不再安排岗位继任人员,只出不进,逐步精简,逐步推进大部门体制的平稳过渡。在设计机构改革方案时,要建立一个直属于中央编制委员会的高层专家委员会,借助专家力量,加上民众的讨论,使整合性的大部制方案经过充分论证,最大限度减少领导者个人喜好等因素,坚持科学性,立足长远,用智慧和制度规范大部制的改革。经过充分论证和设计,把新设立部门的职能、职责描述清楚,人员安排和培训方案、办公运转的经费、机构内部设置、执法条件和依据等考虑成熟,一旦成立新的大部门,立即对外提供服务,不留真空地带。行政管理体制是连接经济体制、政治体制和社会管理体制的中介点,应重视整体设计,周密思考,同步推进行政服务模式与经济、政治和社会管理体制改革。推行大部门体制,正好在公共服务领域充分发挥民间资本的作用,培育承担社会管理的中介组织。允许民间资本参与提供城市基础设施、教育、医疗、交通等公共服务,改变原有的政府包揽一切公共服务项目,改变公共服务成本高、效率低的局面。其次,周密设计大部门的内外监督力量。大部制的政府组织结构会对政府的管理和运行产生重要影响。

实行大部制管理后,部门的权力更大了,能不能建立起有效的权力约束机制,就会更加重要。大部制改革可能把分散的部门利益,集聚为集中的部门利益。如果一个部门变为一个超级部门,权力很大,监督也更加困难。大部门内部的决策、执行、监督机构如何设置,权力如何划分,都需要仔细设计、周密考虑。目前的发改委就是把若干政府部门整合到一起的“大部”,很多地方官员现在不跑国务院,只跑发改委,要钱、要物、要政策,使得发改委成了“小国务院”,应对这种管理运行模式进行认真研究和反思,去弊存利,做大部制改革的借鉴。“权力依赖于政府,这必然带来一个逻辑后果:权力需要钱,没有公共资助和公共支持,权力就不能获得保护和实施。……所有的权力都需要公库的支持。”对经济支配权力的控制是所有改革的前提。对大部制的约束监督,更值得我们关注的还是如何从外部对其进行监督。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”实践证明,对公权力的制约,最有效的还是外部的监督,特别是人大、司法、公众、媒体等方面积极参与,形成大部制的外部监督合力,督促大部门机构和公务员公正执法。

第五,其它国家部门体制改革需要协调推进。仅改革核心执法体制不是目的,更重要的是要推进公权力部门的有序改革。要借大部制改革牵动政治体制改革的同时推进政治体制改革,以确立真正的大部制。政府改革为大部制后,政府行政权力格局最终必然会涉及和影响到党政、人大等系统,跨党政改革要考虑党的权力、人大、政协的职能职责和政府权力对接。比如文化部、广电总局与中宣部的关系;公安部、安全部、司法部与政法委的关系中组部与人事部的关系等;中纪委与检察部的关系;党委、政府、人大、政协机构四套班子在职能定位上的清晰界定与协同合作。要进一步整合党委、行政等的力量,减少各个机构中的重叠和冲突,真正确立大部制。大部制改革最终是政治体制改革方案的一个部分,着眼现在,放眼长远,调整国家权力结构。社会其它领域如经济发展、法律法规、财政体制、监管体系、评估体系等都要影响和制约大部门职能和作用,都需要综合考虑后进行改革。

政府职能的转变注定是一个利益博弈、不断推进的持续过程,在此过程中,政府的政治智慧与魄力将受到持久而艰巨的考验。国家积极探索公权力机构服务模式,寻找更高效率的政府提供服务的机制,其改革的目标是提高政府供给公共服务的质量和效率,提高社会整体福利水平。