行政许可法对企业登记要求分析思考

2004年7月1日,《行政许可法》(以下称《许可法》就要实施了。为了做好实施准备工作, 企业登记机关有必要弄清许可法对企业登记的基本要求。本文试对此加以分析, 供大家参考。

一、在登记依据上,《许可法》强调以法律和行政法规为主, 地方性法规和规章关于企业登记的创设性规定, 以及前置性审批规定将停止执行

首先

, 根据《许可法》第十五条关于“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章, 不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可”的规定, 企业登记的立法权专属于中央, 只有全国人大和国务院可以对企业登记作出创设性规定。地方性法规和规章关于企业登记的创设性规定 , 以及关于企业登记前置性审批的规定 , 将随许可法的实施而停止执行。

其次 , 根据《许可法》第十六条关于行政法规可以在法律 , 地方性法规可以在法律、行政法规 , 规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内 , 对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法 设定的行政许可作出的具体规定 , 不得增设行政许可 ; 对行政许可条件作出的具体规定 , 不得增设违反上位法的其他条件的规定 , 地方性法规和规章 ( 包括地方政府规章和国务院部门规章 ), 虽可作为企业登记的依据 , 但是只限于有关的实施性规定 , 增设的行政许可和许可条件不能作为登记依据。

二、在登记机关的职责上, 许可法弱化了登记时的审查职责 , 强化了登记后的监督职责, 同时为地方政府赋予登记机关承担统一受理企业登记前置性审批申请的职责提供了法律依据

( 一 ) 弱化了登记机关登记时的审查职责

根据《许可法》第五十六条关于“实施本法第十二条第五项所列事项的行政许可, 申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的, 行政机关应当当场予以登记。需要对申请材料的实质内容进行核实的, 行政机关依照本法第三十四条第三款的规定办理 ”的规定 , 登记机关的审查职责将以形式审查为主 , 原则上只对申请材料是否齐全 , 是否符合法定形式进行审查。需要对申请材料的实质内容进行核实的 , 才进行实质审查。而且 , 进行实质审查时应当依照许可法第三十四条第三款的规定办理 , 即指派两名以上工作人员进行审查。目前 , 登记机关的审查职责通常认为是以实质审查为主的。与之相比 , 许可法所作的上述调整无疑是弱化了登记机关的审查职责。

( 二 ) 强化了登记机关登记后的监督职责，登记机关对企业负有实施有效监督的义务

《许可法》将“行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督” 作为基本原则, 在总则中作了明确规定。此外, 还设专章对“监督检查” 进行了全面、具体的规定。主要内容包括 :

1. 要求建立监督记录和记录公开制度。根据许可法第六十一条关于 “ 行政机关应当建立健全监督制度 , 通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料 , 履行监督责任。行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时 , 应当将监督检查的情况和处理结果予以记录 , 由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录 ” 的规定 , 行政机关应当建立健全监督制度 , 对监督检查的情况和处理结果予以记录 , 并将记录公开。公众有权查阅记录 , 行政机关不得限制 和缩小查阅人的范围。

2. 规定了行政机关抽查的权力和相应的义务。根据许可法第六十二条关于 “ 行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测 , 对其生产经营场所依法进行实地检查 ” 的规定 , 以及第六十三条关于 “ 行政机关实施监督检查 , 不得妨碍被许可人正常的生产经营活动 , 不得索取或者收受被许可人的财物 , 不得谋取其他利益 ” 的规 定 , 许可法一方面赋予了行政机关权力 , 可以对被许可人生产经营的产品进行抽样检查、对其生产经营 场所进行实地检查 ; 另一方面也设定了义务 , 一是检查应当依法进行 , 二是不得妨碍被许可人正常的生产经营活动 , 并不得谋利。

3. 要求建立举报受理制度。《许可法》第六十五条规定 :“ 个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动 , 有权向行政机关举报 , 行政机关应当及时核实、 处理。” 即为要求建立举报受理制度的规定。

5. 确立了对违法许可的撤销制度。《

许可法》第六十九条对撤销的适用的 6 种情形、程序和原则 , 以及主管机关都作出了明确规定。适用程序是 , 行政机关可

(三)为地方政府赋予登记机关统一受理企业登记前置性审批申请职责提供了法律依据

目前, 在企业登记工作中, 有的地方根据当地政府的要求, 已经采取了登记机关“统一受理 , 抄告相关 , 并联审批 , 限时办结”的做法。这一做法得到了许可法立法者的重视和肯定。《许可法》第二十六条关于“行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的, 本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理”的规定 , 即是其体现。因此, 许可法实施以后 , 可能会有更多的地方政府要求当地登记机关统一受理企业登记前置性审批申请。

三、在登记程序上,登记机关需要承担更多、更明确的义务

(一)在申请阶段,登记机关应当接受申请人以信函等多种方式提出申请,并履行相应的协助申请义务。

第一 , 登记机关应当接受申请人以信函等多种方式提出申请。根据许可法第二十九条关于“ 申请人可以委托代理人提出行政许可申请。但是 , 依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外。行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出”的现定 , 申请人不仅可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出登记申请 , 而且可以委托代理人提出登记申请。因为 , 现行法律法规规章中并没有关于申请人应当到登记机关办公场所提出登记申请的规定。

(二)在受理阶段, 登记机关负有即时告知, 允许 当场更正和出具书面凭证的义务

第一,即时告知。根据《许可法》第三十二条的规定, 对申请事项依法不需要登记的 , 登记机关应当即时告知申请人不受理 ; 对申请事项依法不属于本登记机关职权范围的 , 应当即时作出不予受理的决定 , 并告知申请人向有关登记机关申请。何为“即时”?(《现代汉语词典(修订本)》的解释是“立即”。)

第二,允许当场更正。根据许可法第三十二条的规定, 申请材料存在可以当场更正的错误的, 登记机关应当允许申请人当场更正。

第三,出具书面凭证。根据许可法第三十二条的规定, 登记机关受理或者不予受理登记申请 , 应当出具加盖本登记机关专用印章和注明日期的书面凭证。

(三)在审查和决定阶段, 登记机关应当以形式审查为主, 并在法定期限内作出决定, 对不予登记的, 应当说明理由并告知救济权

第一 , 登记机关对登记申请应当以形式审查为主。

第二 , 登记机关应当遵守法定登记期限。根据许可法第四十二条关于“ 除可以当场作出行政许可决定的外, 行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的 , 经本行政机关负责人批准 , 可以延长十日 , 并应当将延长期限的理由告知申请人。但是 , 法律、法规另有规定的 , 依照其规定” 的规定 , 登记机关对需要进行实质审查的登记申请, 可以在现行法规规定的期限内作 出登记与否的决定, 但是,对只需进行形式审查的登记申请, 则应当当场作

出是否登记的决定。

第三 , 登记机关对不予登记的 , 负有作出书面决定 , 并说明理由和告知救济权利的义务。根据许可法第三十八条的规定 , 登记机关对依法不予登记的申请 , 一要作出书面决定 , 二要在决定中说明理由 , 并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。