完善村民自治情况调研建议

完善村民自治情况调研建议

村民自治是农村村民依法自主地管理本村经济和社会事务的基层民主制度，它是伴随着我国农村经济改革进程而出现的村民自治管理模式，也是农村经济和社会发展的必然结果。经过多年的村民自治实践，逐步趋于完善。但还有诸多因素的存在，影响和制约着村民自治的发展。文章对**市村民自治发展的若干因素加以分析，提出一些完善村民自治的对策和建议。进一步阐明完善村民自治是社会主义新农村建设的保障。

中共中央关于国民经济和社会发展第十一个五年规划中，强调建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。要实现这一目标,关键在于坚持党的领导,改进党在农村的领导方式和工作方法,同步推进村民自治组织和其他村级组织配套建设。推进政务公开和民主管理，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。因此完善村民自治中出现的问题不仅具有现实意义，而且具有长远的战略意义，它是社会主义新农村建设的保障。

一、村民自治的发展过程

村民自治是改革开放以后出现的新生事物，与家庭联产承包责任制、乡镇企业一道成为党领导亿万农民群众的一项伟大创造。据考证，最早建立村委会的是广西宜山县屏南公社合寨大队(现为宜州市屏南乡合寨村委会)的果作自然村。村委会的功能最初是维持社会治安和维护集体的水利设施，后来逐步扩大为对农村基层社会、政治、经济生活中诸多事务进行村民自我管理，村委会的性质也逐步向群众自治组织演变。村民群众的自治活动得到党中央、国务院的积极肯定，同时也得到宪法保障。根据我国1982年宪法规定，村委会是农村基层群众自治性组织，村委会成员由民主选举产生，从而确立了农村社会管理实行村民自治的基本方向。不久，全国各地根据宪法要求，进行了建立村委会的试点。1983年10月，中共中央发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，对建立村委会的工作提出了具体要求。此后，村委会的建立进入了普及实施阶段。到1985年，全国建立村委会的工作基本完成。

1987年11月24日，全国人大常委会以试行的形式通过《村委会组织法》，1988年开始试行。各省根据本行政区域的实际情况制定了相关的村委会组织法实施办法以及各省的《村委会选举办法》。1990年中央在山东莱西召开会议，肯定了村民自治的做法，并且决定在全国推行村民自治示范活动。村民自治示范活动的主要方法是，在当地政府的领导下，选择工作基础比较好的村委会进行试点，通过典型示范，逐步推广，成熟一个搞好一个，成熟一批搞好一批，逐步把村委会真正建设成为基层群众性自治组织。具体来说，各级民政部门选择有一定工作基础的县乡村作为示范单位，组织示范活动。县级民政部门侧重抓示范村，有条件的可抓示范乡镇，地级民政部门侧重抓示范乡镇，省级民政部门主要抓示范县。1994年2月，民政部又发布《全国农村村民自治示范活动指导纲要(试行)》，对村民自治示范活动的目标、任务、指导方针、具体措施等作了全面系统的规定，并第兰次明确提出要建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等四项民主制度，从而使全国的村民自治示范活动开始走向规范化和制度化。

20世纪90年代中期以后，党中央、国务院加大了对包括村民自治在内的基层民主的推动力度。1997年8月，中共十五大突出强调要扩大基层民主，进一步完善民主选举制度和村务公开制度，进一步推动农村基层民主的制度化、规范化。截至1998年6月底，全国已有26个省、自治区、直辖市的人大常委会制定了实施《村民委员会组织法》的地方法规。福建、扛苏、辽宁、湖南、河北、贵州、内蒙古、河南、宁夏等9个省、自治区还制定了专门的村委会选举办法。1998年6月10日，中办和国办联合发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，对完善四项民主制度，尤其是民主决策、民主管理、民主监督制度，提出更具体的要求。同年10月14日，中共十五届三中全会发布的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，以及1998年11月4日全国人大常委会经修订后正式通过的《中华人民共和国村委会组织法》，对村民自治实践的成功经验，在政治和法律上进一步加以确认。自此，全国各地的村民自治活动进人了高速发展的快车道。这一切，使农村基层民主的制度化、法律化进程提高到一个新的水平，广大农民的自治和民主权利得到更有效的保障。

中央对村民自治的立法极大地推动了省级层面的立法活动，并促使县乡各级政府依法行政，较为规范地组织村民进行自治活动。据统计，在全国31个省、自治区、直辖市中，已有21个制定了新的组织法实施办法，27个制定了新的选举办法，半数以上制定了规范村务公开的地方法规或行政规章。不少地方还根据当地实际情况制定了实施村民自治的具体办法。多数村制定了适合本村村情的村民自治章程和村规民约，保障村民自治的法律制度框架已基本形成。

随着村民自治法律体 制的确立，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等项活动在法律保障下较之以前有了很大的发展与进步。村委会选举的民主化、规范化程度逐步提高，已完成了由原来的委任制到选举制、由等额选举到差额选举、由间接选举到直接选举的转变。以民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的经常性民主实践活动逐步开展起来，村民代表会议、村务公开、财务公开逐步制度化，对于一些重要村务(尤其是需要农民出钱、出物的事项)，部分农村还采取民主公决的形式，即发放民意卡，由每户村民通过填写民意卡直接表达自己的意见，这样就有效地保障了农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权。

从新世纪开始，我国进入了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。新世纪新阶段、新形势新任务，对我国农村村民自治工作提出了新的更高的要求。党的十六大及时作出了扩大基层民主，“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”的战略部署，为今后的农村村民自治工作指明了前进的方向。目前村民自治所倡导的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，已经不再局限于中国的农村基层民主活动范围，而成为我国民主政治生活中的通用法则。村民自治的成功推行成为中国向世界展示民主成就的重要内容。

二、**市村民自治的现状

我校在20xx年7月4日组织了教学一线的12名教师分赴**市16个乡（场）镇的28个行政村进行了为期三天的调研,通过调研使我们基本了解了**市28个村的村委会在镇政府的正确指导下，为发展农村经济，维护农村的安全与稳定做出了重大贡献，并取得了一定的成绩。

首先，强化了村干部的群众观念。村干部从过去的唯上是从到现在的更多照顾下面群众的利益。实行《村民委员会组织法》后，村干部由村民直接选举产生，村民更喜欢那些代表他们利益，能为他们说话和办事的村干部。否则村民有权随时对其进行罢免，从而强化了群众观念。

其次，强化了决策的科学化、民主化。村民自治包括对重大问题采取“一事一议”的形式进行民主决策，村民有权参与村级事务决策前的讨论，,这有利于集中群众智慧，减少决策失误。此外，村委会成员的年龄结构在选举中得以优化，以石桥乡梧桐村为例，其成员平均年龄在32岁左右，较以前下降了 5-8 岁，文化素质明显提高，加上现代化的通信及远程教育网络设备，提高了村民科学决策能力。

再次，增强了村民的自治意识。实行村民自治后，**市大部分行政村都实行了村务公开和财务公开，广大农民参与村务管理的民主权力得到了切实保障，村民切实感受到了管理自身事务的自主权，极大增强了广大农民的主任翁责任感，增强了村民的自治意识。

最后，调动了村民的积极性，促进了村级经济的发展。村委会实行选举后，干部和群众相互信任，齐心协力，干群积极性大为提高。村委会班子为发展村级经济出谋划策，尤其是石桥乡政府提出因地制宜，盘活土地资源，四荒地、机动地采取发包收费等办法之后，8个村委会分别根据自身情况，实事求是，提高了村民发展村级经济的积极性，有力地促进了村级经济的发展壮大。

三、当前村民自治存在主要问题及原因分析

**市的村民自治经过多年的实践，逐步建立了相对完善的村民自治制度，基层民主政治建设取得了新进展，村民自治的积极效应正在逐步显现。但同时也必须看到村民自治尚存在许多问题，有的甚至很严重，其主要表现在：

一是部分村党支部与村委会职责不清。村党支部是基层组织的核心，其职能是在“带领群众实现共同富裕和共同进步中发挥核心领导作用”。村民委员会的职责是负责“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。党支部对村委会是领导关系，其核心领导是通过对村委会的政治领导、思想领导和组织领导实现的。但是，村民自治要坚持党的领导，并不是说党要包揽一切，方方面面都要由党组织作出决定。而从实际情况来看，一些地方往往把村民委员会作为形式主体，把农村的全部事务都纳入党支部的工作范畴，村支部书记事无巨细均由自己决定，成了实际一把手，村民自治成了村支部书记的个人治理；有的地方村党支部又起不到领导作用，村委会可作出不属于自治范畴的决策，这些都严重影响村民自治的健康发展。

二是村民及村干部的素质问题。村民和村干部是村民自治的对象和中坚力量，其素质高低直接决定了村民自治的好坏。目前来看，其素质问题主要表现在：

第

一、知识文化素质不高。文化素质制约着一个人的众多方面的能力。目前，**市的村干部大部分为初中学历，有些村民甚至连自己的名字都不会写。文化素质低下，直接导致大家对党的方针、政策和国家战略的理解不够深刻，甚至出现偏差，有些村干部由于在管理村级事务上无科学理论知识指导，仅凭经验和先例做决定，易犯“经验主义”的错误。

第

二、民主法制意识不强。我国是一个人民民主专政国家，现在正努力建设法制国家，但农民在思想上不重视法律，对宪法及各类法律条例知之甚少，当自身利益受侵犯时，也不会正确运用法律手段予以维护；尤其在选举中，村民不能正确使用自己的权力，对一些拉票事件视之不理，有时不能选出自己心目中的村干部。有些农村干部更是独断专权，知法犯法，以权谋私，有些村甚至出现村霸现象，随意践踏国家法律，民主法律意识有待提高。

第

三、农村干部的能力有待提高。首先，由于知识文化水平不高，导致他们很难敏锐、正确地抓住问题要害；其次，在突发事件面前，他们缺乏我们所期望的应变能力；再次，农村干部长期以来受“小农”思想影响较为严重，内心存在利己观念，加上复杂的家族关系、血缘关系影响，他们往往为了眼前利益、自身利益而放弃长远利益、群众利益。

三是缺乏完善的法律制度的保障。在农村建立村委会，实行村民自治，理应制定一部《村民自治法》，保障村民的各种自治权利。我国的村民自治从一开始就在《村民委员会组织法》的名义下进行，因而一些关系没有做出明确规定，例如在村党支部和村委会的关系上，只做了原则规定：“中国共产党在农村的基层组织，依照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。”至于党组织如何发挥领导核心作用，如何支持和保障村民开展自治活动缺乏具体规定。

四是没有形成村民对村委会的有效监督体制。村委会是由村民民主选举产生的，同村民之间关系是委托代理关系，应当向村民负责，并接受村民的监督。但实际上村民不能有效地控制社会公共资源，难以形成对村委会工作的有效监督，村干部是否廉洁奉公，按村民的意愿办事，靠的是个人能力品质及内在激励。由于村民不能参与村中事务的实际决策和管理，又不能有效监督村干部的工作，不可避免的就会出现以权谋私的现象。

四、完善村民自治的措施

村民自治是一个渐进的历史发展进程，必须作长期不懈的努力。笔者认为，要全面贯彻党中央有关村民自治方针政策及《村民委员会组织法》，完善村民自治，必须采取以下措施：

（一）依法治村

近几年**市村民上访问题比较严重，原因是多方面的。其中就存在村民的合法利益和民主权利得不到保障，村财管理和村务管理中存在暗箱操作，管理有漏洞，腐败有空间的问题。从根本上解决这些问题，必须坚决贯彻中共中央关于在农村建立村民自治的战略决策。同时，加大对农村和农民的法制宣传力度，把《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国刑法》、《治安管理处罚条例》、《村民委员会组织法》等相关法律作为普法重点，让农村广大群众懂法、用法、守法。

（二）要建立团结、协调、有序的两委关系

党支部是农村基层的领导核心。村委会的权力来自于全体选民的投票选举，是全体村民的授权，是全体村民的“当家人”；村党支部的权力主要来自于乡镇党委和党员的授权，其职能则是保证党的路线、方针和政策在本村的贯彻执行，其关键是要确保党的政策在本村范围内得以实现。因此，党支部要依照宪法和法律的规定，支持和保障村民自治活动，直接行使民主权利。在发挥领导作用时，以此作为必须考虑的出发点和着眼点，改革和完善村级党组织的领导方式、执政方式和工作方法，更好地成为党联系广大人民群众的桥梁。村民委员会作为村民行使自治权的执行机构，必须在《村民委员会组织法》的规范下行使自治权。党支部作为执政党在农村的基层组织，既要领导村委会，又要监督村委会，制约村委会，真正成为村民利益的代表者和村民权益的维护者。

（三）要选好带头人

搞好村民自治，要有一个好的带头人。选好带头人是村民自治能否得到落实的组织保障。带头人选得好，办事公开、公平、公正，村里纠纷就少，村民就团结，社会就稳定，经济就发展，事业就兴旺；反之，带头人选得不好，办事不公开，分配不公平，处事不公正，甚至以权谋私，贪赃枉法，势必激起民愤，危害安定。社会主义新农村建设中，农民群众迫切需要思想好、作风正、懂经营、善管理，既有开拓精神，又能稳扎稳打的带头人，带领大家走富裕之路。要选好带头人必须严格按照法律程序严密组织，精心指导，有效监督，真正做到选举的公开、公平、公正，要教育村民摆脱宗派、帮派势力和投票贿选等不正之风的影响，按照乡村经济发展和社会发展的需要选人，选出公道正派、德才兼备的贤人，这对当地经济发展、社会稳定有重要的意义。

（四）发展多层次、多类型、多形式农村教育

村委会成员是村民自治的组织者和实施者，挑起带领全村共同发展社会、经济、文化的重担，这要求村委会成员具备较高的素质，因而必须通过加强培训才能解决。此外，村民只有具备了较高的素质，才能让新的生产技术、现代化机械真正用于农业生产，实现农产品的保值增值，最终实现建设社会主义新农村的伟大目标。因此，各级政府应加强对村干部及村民的培训的重视，做好农村基础教育工作，普及初等教育，保证农村青少年有一定的文化知识。同时发展农村职业教育，广泛开办农业职业中学、农业广播学校、函授学校，定向招收农村青少年学习，争取若干年后新投入的劳动力经过职业学校学习。还要从当地农业实际出发，举办各类讲座或培训班，有针对性地讲授法规、农业科技知识，发展多层次、多类型、多形式农村教育，提高农民的文化素质。

（五）创造村民自治的制度环境和文化环境

制度建设直接关系着村民自治的成功与否。各地实施《村民委员会组织法》时应有不同的操作规程，要因地制宜地制定实施细则或办法，完善选举制度；建立以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主决策、民主议事制度；以村务公开、民主评议和村委会定期汇报工作为主要内容的民主监督制度。

文化环境建设的核心是树立社会主义民主观、法治观和平等观，消除村民头脑中所受的封建传统文化的影响。同时要研究民主、法治、平等在村民自治中的实现程度和形式，采取群众乐于接受的宣传教育方式，弘扬社会主义民主政治文化，强化村民的民主、法治、平等观念，使村民自治在良好的社会主义精神文明环境中得到完善，新农村建设得到更好的保障。