美国州政府滚动预算编制的经验与启示

一、 引言

政府预算是政府实施政策引起的一揽子未来收支计划。而政府政策的实施过程及其效果一般是跨年度且具有持续性的，作为计划的预算也必须是跨年度滚动的，才能使政策与计划紧密结合起来。 进一步的考虑，政策不是一成不变的，根据经济形势、政治环境等因素变化，政策有可能作出调整，则预算也必须作出动态调整，这也要求预算必须是向后滚动的。 因此，为增强政府政策的可持续性和承诺的可信度，政府有必要实行滚动预算，体现若干年度内(通常是三至五年)政府的发展目标、政策实施的重点和趋势、财政资金的使用方向等，以降低财政风险。

从 2008 年起，我国就在部分省市试点编制三年期滚动预算， 取得了一定的成效， 在此基础上，2014 年 3 月财政部发文要求我国各地启动三年期滚动预算编制，然而，短短七年时间累积的试点经验与做法仍然不够成熟。 拥有较多自主权的美国州政府在预算编制方法上较为系统、规范，尤其是德克萨斯州(以下简称德州)的预算管理改革走在前沿，其在滚动预算编制的严密性、全面性、前瞻性，可以为我国省级地方政府的滚动预算编制提供一些参考和借鉴。

二、德克萨斯州政府滚动预算编制的主要经验

(一)战略规划是滚动预算编制的前提编

制滚动预算的目的是要实现战略或政策规划与预算的连结。 因此，滚动预算实现的前提就是编制滚动性的战略或政策规划。 从州的预算程序来看，在预算编制周期开始时，德州议会预算委员会和预算规划政策办公室会先向各政府机构发布编制战略规划的指导文件，强调德州政府总体政策和政策目标的优先排序。 在此指引下，各政府机构分别编制各自的战略规划，进而在战略规划的框架下编制各政府机构的预算拨款申请。 各政府机构的战略规划通常是五年期的，以州政府的总体政策为指导， 在考虑政策目标优先排序下，制定本政府机构的任务目标、主要职责、战略组织框架(即项目或计划的描述)、项目过去两年获得的拨款、所需要的资源等。

这样，各政府机构通过制定战略规划将自身职责、任务目标与预算结合起来，一方面强调了跨年度任务目标的可持续性，另一方面减少了政府机构负责人或州长更替可能对任务目标和预算造成的负面影响。需要考虑的是，如果各政府机构因经济环境变化发布新政策或执行新任务项目， 而预算无法为政策提供必要的资金支持， 那么会促使各政府机构在每个预算周期开始的拨款申请就隐瞒真实支出需求，从而产生寻租行为。为了避免寻租现象， 五年期的战略规划制定后必须根据新的经济环境和政策变化作出动态调整和更新。 因此，德州各政府机构根据经济、环境、联邦政府和州政府政策变化等多方面情况，在偶数年基于以前的战略规划进行动态调整、更新和发布。如德州的动物健康委员会(Texas Animal Health Commission，简称 TAHC)2008 年编制了 20092013 年战略规划， 之后每隔一年即偶数年动态调整一次五年期的战略规划。 战略规划的调整主要体现在部分的任务项目增减， 已经执行结束的任务项目就从新的战略规划中删除， 而新增的任务项目就要在新的战略规划中作出描述说明。如 TAHC 在 20092013 年的战略规划中有一个动物健康项目组，具体的包括了动物标识计划和家禽注册计划的构建和完善。

2010 年 2 月 5 日美国农业部发布了动物疫病可追溯的框架体系， 因此德州的 TAHC 相应调整战略规划，在 20112015 年、20132017 年、20152019年的战略规划动物健康项目组下的具体内容就更新为动物疫病可追溯计划、家禽注册计划和活禽市场销售体系的构建和完善。 可见，通过战略规划的滚动编制，可以了解到相关政府机构发展目标的变化及重点支出项目的调整， 为政府及各政府机构的未来支出提供一个导向， 有利于财政资源再分配效率的提高。

(二)经济和收入预测是滚动预算编制的条件

有效的滚动预算依赖于准确的、全面的、详细的经济预测信息。 经济预测一般要包括经济增长趋势、通货膨胀率趋势、利率水平趋势预测等;同时，根据经济发展、政治环境变化情况，经济预测应该随着预算年度的延伸而每年更新，因为经济预测决定了预算收入和预算支出的具体安排。

1. 经济预测

通过对经济形势的预测， 可以提供未来若干年度预算收入趋势的信息，使得预算支出具有可预见性。在德州收入预测报告中有专门对经济形势的分析和展望， 涉及国家层面的实际国内生产总值、 消费者指数和利率， 州层面的实际生产总值、收入水平、非农就业率、居住人口数、失业率、含税油价、含济发展的趋势，便于过去、现在与未来经济发展情况的比较，经济预测的时间跨度涵盖了六年，即在分析前三年和当年经济形势的基础上，预测其后两年的经济发展趋势。 随着预算年度的推进，经济预测在奇数年予以更新，主要是对已经执行年度的数据指标以实际值作出调整，再向后滚动两年。 通过动态调整，经济预测就可以确保与实际经济运行的一致性，也能为收入预测和支出安排作出有效的指导。

2. 收入预测

收入预测是建立在经济预测的基础上，它是对未来总财政能力及收入结构作出的数值预测，说明有多少财政资源可供使用。 因此，收入预测是编制预算支出的前提，科学地、准确地预测收入有利于增加预算支出编制的确定性。从收入预测的独立性和科学性来看，德州的收入预测和预算拨款申请审批是由不同政府机构负责的。 德州审计长负责收入预测，通常做法是运用经济预测的数据输入至统计模型，通过协整技术进行估计来预测州的收入能力，反映宏观经济与预测收入之间稳定均衡的因果关系。[1]基于模型结果形成的收入预测报告，按基金账户分类细化预测各个税种、各项非税收入、转移支付等收入数值，形成详实的收入预测报告(如 20142015 跨年度收入预测报告长达 91 页)。 这份收入预测报告由德州审计长在 1 月举行的州议会上直接提交，实际上收入预测也就是德州的收入预算。从收入预测的准确度来看，由于德克萨斯州实行的是两年制预算， 这意味着要提早三年预测收入， 即 2010 年预测20122013 年收入、2012 年预测 20142015 年收入。 因此，在收入预测准确度上有所偏差，但总体而言都留下了一个相对良好的记录，[2]换言之德州的收入预测是具有可信度的。从收入预测的时间跨度来看，德州政府的跨年度收入预测是对正在执行的财政年度及其后两个年度的收入进行预测。 如 20142015 跨年度收入预测报告，按照德州的收入来源分析了两年制和一年制财政年度的收入情况，两年制的跨三个时间段包括了 20102011 年实际收入情况、20122013年和 20142015 年的预测收入情况;一年制的跨四个时间段包括了 2012 年正在执行年度的实际收入情况、2013 年至2015 年三年预测收入情况。

(三)预算拨款申请和预算法案是滚动预算编制的重要内容

根据德州的预算程序，州议会预算委员会向各政府机构发布预算申请指导说明，各政府机构以战略规划为导向，考虑本政府机构的职责需求、跨年度项目的后续资金需求、预算年度新增项目资金需求等因素，编制和提交年度预算拨款申请，实质上就是年度预算支出额度。 同时，各政府机构编制年度预算拨款申请中也体现了滚动预算的特点，每年向前滚动一年。 这能够为预算年度数据的申请提供客观依据，即每年的拨款申请都是以上一年的信息为基础进行估算的，也便于进行纵向比较。 各政府机构的预算拨款申请经过州议会听证、审议、批准后，形成德州政府的预算拨款法案，具有法律效力。 这也就意味着在预算执行年度，各政府机构不得随意增加预算支出，以约束各政府机构的支出行为。

(四)自上而下的支出控制是滚动预算编制的关键

滚动预算编制除了实现政策和预算的连结外，其目的还在于要控制政府的预算总量，约束政府行为，避免预算支出的逐年增长。