公民参与公共预算的新技能与新策略

在地方政府创新实践中，温岭市的民主恳谈始终是一道亮丽的风景线。这一中国特色的基层民主政治创新以相似的对话形式，千差万别的议题，解决了不少老百姓身边的难事。泽国镇的参与式预算民主恳谈，经过多年坚持不懈的努力，新技能不断运用，新策略不断完善，在恳谈代表的产生上有着自己独到的见解和做法，现已基本形成了预算编制有审查、预算执行有监督、预算绩效有评价这一全口径的循环体系，提高了政府权力运作的公开性和透明度，增进了决策的科学性和民主性。

一、 恳谈代表如何产生

参与式预算民主恳谈的质量和实际效果是人们普遍关注的，参与式预算民主恳谈真的有用吗?到底应该如何去参与?要回答这些问题，首先要明确是谁在参与?恳谈代表是如何产生的?这是参与式预算民主恳谈的关键问题。在泽国镇参与式预算民主恳谈的代表选择中，随机抽样是一大显著的特点。因为自选或指定代表有弊病，随机选择方法被应用。这克服了领导选择代表的缺陷，克服了操纵的弊端，提供了一个高度的正当性。② 为了充分体现代表的广泛性和真实性，2005 年和 2006 年，泽国镇在全部预算中单独划出一块，将公共建设项目逐一分解，先由通过乒乓球摇号随机抽样产生的民意代表对公共项目的优先性进行选择，然后再在人代会上表决通过。2005 年落实到户，由每户家庭派出一人参加全镇的随机抽样2006 年落实到人，在全镇所有 18 周岁的选民中随机抽样。但这时的抽样只是简单随机抽样，简单随机抽样具有统计学意义上的代表性。

法国著名思想家卢梭在 《社会契约论》中曾经专门分析了选举与抽签的适用范围，凡是需要专门才能的地方，就应该由选举来充任;而抽签则适宜于只需要有健全的理智、公正与廉洁就够了的地方。当某个角色人人都能担当时，人们就无法公平地让这个人来担当，而不让另一个人来担当，在这个时候，最好的办法是抽签。因为抽签时，人人的条件都是相等的，而且选择也并不取决于任何人的意志。 简单随机抽样，隐含着一个重要的假设前提某个角色人人都能担当时适用，当面临更为复杂情况时，在需要专门才能的地方并不适用。简单随机抽样所带来的另一个问题是，把样本的差异性给忽略了，在讲究全体包容性的同时也人为制造了局部的排他性，使利益相关者难以参与其中。

在泽国镇的参与式预算民主恳谈实践中，当2008 年将议题的范围从项目预算扩大到全部财政预算时，由于参与范围的过于宽泛而使恳谈失去焦点，造成参与者在讨论时，面对一大串数字感到无所适从，恳谈代表公共观察和判断能力的不足直接导致了参与质量的下降。于是，如何完善代表结构就成了下一步代表选择的一个重点。2010 年为了解决区域不平衡问题，泽国镇单独拿出300万用于相对不发达地区的公共投入，这次采取的是从村民代表中随机抽样，并开始考虑由各办公室 (各线) 根据分管的实际在所属精英中建立参与库。2012 年尝试选民、精英和人大代表三结合的方式进行参与。选民代表面向全镇 18 周岁以上的全部选民，用乒乓球摇号随机抽选，精英代表从事先建立的参与库中也通过乒乓球摇号分层抽样产生。2013 年又作了进一步的改进，主要体现在选民代表的产生上再一分为二：其中 70 名按户籍随机抽取，30 名从上一年恳谈代表中随机抽取。选民协商恳谈的样本对象为户籍在泽国镇的选民，先将符合样本条件的全镇选民按村 (居) 划为子样本，按照千分之一的比例，产生第一部分恳谈代表;为确保参与式预算工作的连贯性，从上一年恳谈代表中抽取 30%人员，产生第二部分恳谈代表;再从泽国镇预算审查监督参与库中分线抽取100名各界代表，产生第三部分恳谈代表。抽取方式为十进位编号乒乓球摇号随机抽选。

在政策的制定中，决策的民主化与科学化是两大基本构件，决策民主化的意义在于提高政策的包容性，决策科学化的意义在于降低决策的风险和代价。从决策民主化的要求出发，需要扩大参与范围，建立一种能够将所有受政策影响的成员都包容在内的机制;而从决策科学化的要求出发，又需要专家的质疑和辩难，对政策选项作可行性论证。泽国镇参与式预算民主恳谈的实践，就是一个日臻完善的过程。参与面的扩大对应于选民代表，在选民代表中既有新代表，又有老代表;政策质量的提高对应于精英代表和智库专家。

二、预算编制如何审查

(一) 预算征询民主恳谈会代表

工作站征询恳谈是指以人大代表工作站为单位，直接与选区选民进行恳谈，广泛征求基层选民意见和建议的一种活动形式。2013 年 12 月，泽国镇人大主席团分别在牧屿、联树、西片、中片代表工作站召开 2014 年预算征询恳谈会，会议由工作站负责人主持，镇政府负责人参加互动对话。与会代表对泽国镇2014年预算进行了认真的审阅，从全口径预算、环境保护、美丽乡村建设经费、民生工程、泽国大道等重点工程、三公经费、教育投入、农业发展、国有资产管理等预算资金的安排提出了许多建议和意见。随后，镇政府召开了镇长办公会议，对征询恳谈所提的建议和意见进行认真讨论商议，对涉及预算资金增减的项目进行初步调整，共调增预算项目 11 项，涉及预算资金883万元。调减预算项目 6 项，涉及预算资金1099万元。

(二) 预算收入民主恳谈会

预算收入是预算支出的前提和保障，编好财政收入预算，对于明晰可用财力状况，量入为出，保障收支平衡意义重大。为此，泽国镇 2014 年 1 月 9 日首次尝试收入预算民主恳谈，其目的就是为了使预算收入编制更加科学、合理。预算收入民主恳谈会着重就收与支、重点与基本、理财与用财、拟安排的土地出让地块进行恳谈，并附有 2014 年与 2013 年财政收入预算对比表，以便于恳谈代表作动态的、全面的比较分析。

(三) 选民代表协商民主恳谈会

在预算征询民主恳谈会和收入民主恳谈会的基础上，2014 年 1 月 14 日，泽国镇通过随机抽样，以选民、精英、专家、人大代表和智库专家相结合的方式，召开了 2014 年参与式公共财政预算选民协商恳谈会。在这次恳谈会上，与会代表们共提出 86 条建设性的意见和建议。据此，镇人民政府对涉及资金增减的预算项目进行重新调整。共调增预算项目 8 项，涉及预算资金 1875 万元，调减预算项目 7 项，涉及预算资金5470万元。

(四) 预算修正议案

《泽国镇预算审查监督试行办法》 第十三、十四和十五条规定：如果预算民主恳谈之后，对政府预算的修改仍感到不满意的话，在镇人民代表大会举行会议的议案截止时间前，五人以上镇人大代表联名，可以向大会主席团提出预算修正议案。修正权限包括: (1) 削减， (2) 否决， (3) 增加，但必须同时提出其他支出项目的削减，以保持预算平衡。在修正议案表决之前，议案领衔人应先说明其理由和原因，然后围绕预算修正议案进行大会辩论。修正议案一经通过，镇政府应当按此修改预算。